VIII SAB/Wa 49/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Rady Sekcji [...] w W. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Ministra Finansów do rozpoznania wniosku Rady [...] w Warszawie z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej Rady [...] w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada [...] (dalej: "skarżąca") pismem z [...] lipca 2013 r., znak: [...], przesłanym drogą elektroniczną, zwróciła się do Ministra Finansów (dalej także jako "Minister" lub "organ") o udostępnienie informacji publicznej: 1. Najniższych wynagrodzeń zasadniczych w poszczególnych grupach stanowisk w korpusie służby cywilnej w Ministerstwie Finansów z podziałem na poszczególne rodzaje stanowisk. 2. Najwyższych wynagrodzeń zasadniczych w poszczególnych grupach stanowisk w korpusie służby cywilnej w Ministerstwie Finansów z podziałem na poszczególne rodzaje stanowisk. Dominant wynagrodzeń zasadniczych w poszczególnych grupach stanowisk w korpusie służby cywilnej w Ministerstwie Finansów z podziałem na poszczególne rodzaje stanowisk. Minister w piśmie z [...] sierpnia 2013 r., odnosząc się do wniosku przesłał skarżącej informację prawną zawartą w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej. Organ w piśmie tym wymienił stanowiska i wynagrodzenia na poszczególnych stanowiskach określone przez mnożnik kwoty bazowej. Wyjaśnił, że ustalenie wysokości wynagrodzenia zasadniczego odbywa się w oparciu o kwotę bazową, która jest określana przepisami ustawy budżetowej. Nadto poinformował, że w ramach stanowisk urzędniczych w Ministerstwie Finansów decydujące znaczenie ze względu na częstotliwość występowania mają mnożniki członków korpusu służby cywilnej zatrudnionych na stanowisku głównego specjalisty, zaliczonego do grupy stanowisk samodzielnych w służbie cywilnej. W związku z tym, skarżąca wysłała pismo z [...] sierpnia 2013 r. żądając udzielenia odpowiedzi na wniosek lub wydanie decyzji odmownej. Skarżąca wskazała, że jej wniosek nie dotyczył przekazania informacji o najniższych i najwyższych mnożnikach kwoty bazowej służących do ustalenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego członków korpusu służby cywilnej w poszczególnych grupach stanowisk w Ministerstwie Finansów, lecz najniższych i najwyższych wynagrodzeń zasadniczych w poszczególnych grupach stanowisk występujących rzeczywiście ww. ministerstwie, w podziale na poszczególne stanowiska. Nadto skarżąca zauważyła, że organ nie zapoznał się w ogóle lub - nie wiedząc, co to "dominanta" - nie ustosunkował się do tej części wniosku, o czym świadczy całkowity brak odpowiedzi na punkt 3 wniosku. Wyjaśniła przy tym, że przez "dominantę" należy rozumieć wynik najczęściej występujący na poszczególnych stanowiskach, np. radców ministra czy radców prawnych. Minister pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. poinformował skarżącą, że jego odpowiedź została opracowana zgodnie z treścią pytań, a także odnosi się do wszystkich zagadnień poruszonych we wniosku. Pismem z [...] sierpnia 2013 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Finansów w załatwieniu wniosku z [...] lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organowi zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, - art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d), art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b), art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, dalej jako "u.d.i.p."). Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie przez Sąd Ministra do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy merytorycznej odpowiedzi na ww. wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej wskazanej w tym wniosku; 2) włączenie do akt sprawy wnioskowanej informacji publicznej w celu wyeliminowania istotnej wątpliwości, koniecznej do wyjaśnienia dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w granicach sprawy; 3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych; 4) wymierzenie przez Sąd grzywny Ministrowi jako organowi obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej. Uzasadniając skargę jej autor podniósł, że Minister odnosząc się do wniosku skarżącej przesłał inne informacje niż wnioskowane. Organ w terminie ustawowym nie wykonał żadnej czynności, która prowadziłaby do spełnienia woli wnioskodawcy, a tym samym czyniła zadość wskazanym we wstępie przepisom Konstytucji RP oraz u.d.i.p. Do dnia wniesienia skargi wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został wykonany, nie została także wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo podniósł, że fakt, iż udzielona informacja nie satysfakcjonuje skarżącej nie może być traktowany jako bezczynność organu w załatwieniu wniosku. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2013 r. skarżąca podniosła, że nie otrzymała do tej pory wnioskowanej informacji publicznej. Organ przekazał jej bowiem jedynie informację o sposobie ustalania wynagrodzeń w Ministerstwie Finansów oraz dane z tabeli mnożników kwoty bazowej służących do ustalenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego członków korpusu służby cywilnej. Z pisma Ministra z [...] sierpnia 2013 r. nie wynika w żaden sposób, że przekazane mnożniki na poszczególnych stanowiskach odzwierciedlają faktycznie najniższe i najwyższe mnożniki kwoty bazowej zastosowane w Ministerstwie Finansów. Organ nie przekazał również dominant wynagrodzeń zasadniczych w poszczególnych grupach stanowisk w korpusie służby cywilnej w Ministerstwie Finansów z podziałem na poszczególne rodzaje stanowisk. W odpowiedzi na powyższe organ w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do kwestii dominant wynagrodzeń zasadniczych podniósł, że w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. wskazał, iż decydujące znaczenie ze względu na częstotliwość występowania mają mnożniki członków korpusu służby cywilnej zatrudnionych na stanowisku głównego specjalisty, zaliczonego do grupy stanowisk samodzielnych w służbie cywilnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "u.p.p.s.a.") wynika, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy w terminie określonym przepisami prawa, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem stosownej decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź też nie podjął stosownej czynności. Stosownie do treści art. 149 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, w tym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na wstępie zaważyć należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p., zaś podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 tej ustawy. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności informacja o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Na gruncie przepisów u.d.i.p., zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne. Jej zakres dotyczy wykonywania przez uprawnione podmioty zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych w art. 61 Konstytucji praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji może zaś nastąpić wyłącznie ze względu na ustawowo chronione wolności i prawa innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła odzwierciedlenie w przepisach art. 1 – 2 u.d.i.p. Z ich treści wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Tylko przepisy rangi ustawowej mogą prowadzić do ograniczenia prawa do informacji publicznej. Przepisy art. 6 u.d.i.p. zawierają otwarty katalog informacji publicznych podlegających ujawnieniu. Służba cywilna w ministerstwie wchodzi w skład sektora finansów publicznych, której gospodarka finansowa prowadzona jest na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009 Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy, jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków (art. 11 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy). Spór w rozpoznawanej sprawie nie dotyczy jednak kwestii, czy żądane przez skarżącą we wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. informacje są informacjami publicznymi, a tego czy organ udzielił odpowiedzi na ww. wniosek zgodnie z u.d.i.p. Oczywistym jest, że informacja o wydatkach organu, w tym dotycząca wynagrodzeń pieniężnych wypłacanych funkcjonariuszom, jest informacją o majątku publicznym i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. Minister, jako organ władzy publicznej wymieniony w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest zaś podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Skoro więc informacje objęte wnioskiem skarżącej z [...] lipca 2013 r. stanowią informację publiczną, organ winien załatwić wniosek skarżącej w trybie przepisów u.d.i.p., tj. udzielić żądanych informacji o faktycznej, rzeczywistej wysokości wynagrodzeń określonych kwotowo w złotych. Organ przekazał zaś skarżącej jedynie informację o sposobie ustalania wynagrodzeń w Ministerstwie Finansów oraz dane z tabeli mnożników kwoty bazowej służących do ustalenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego członków korpusu służby cywilnej. Zauważyć przy tym należy, że wniosek skarżącej nie dotyczył przekazania informacji o najniższych i najwyższych mnożnikach kwoty bazowej służących do ustalenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego członków korpusu służby cywilnej w poszczególnych grupach stanowisk w Ministerstwie Finansów, lecz najniższych i najwyższych wynagrodzeń zasadniczych w poszczególnych grupach stanowisk jakie rzeczywiście faktycznie występują w ww. ministerstwie na poszczególnych rodzajach stanowisk. Trafnie też wskazuje skarżąca, że z pisma organu z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie wynika w żaden sposób, iż przekazane mnożniki na poszczególnych stanowiskach odzwierciedlają faktycznie najniższe i najwyższe mnożniki kwoty bazowej zastosowane w Ministerstwie Finansów. Rację należy przyznać skarżącej, że organ w swoim piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie ustosunkował się również do punktu 3 jej wniosku dotyczącego dominant, tj. wyników najczęściej występujących wynagrodzeń zasadniczych na poszczególnych stanowiskach w korpusie służby cywilnej w Ministerstwie Finansów. Stwierdzenie organu, że do powyższej kwestii odniósł się wskazując, iż decydujące znaczenie ze względu na częstotliwość występowania mają mnożniki członków korpusu służby cywilnej zatrudnionych na stanowisku głównego specjalisty, zaliczonego do grupy stanowisk samodzielnych w służbie cywilnej nie stanowi odpowiedzi zgodnie z wnioskiem. W punkcie 3 wniosku skarżąca wyraźnie bowiem wskazała, że prosi o przekazanie informacji dotyczącej dominant wynagrodzeń zasadniczych w poszczególnych grupach stanowisk w korpusie służby cywilnej w Ministerstwie Finansów z podziałem na poszczególne rodzaje stanowisk. Tym samym, nie można zgodzić się z organem, że jego odpowiedź na wniosek skarżącej została opracowana zgodnie z treścią zawartych w nich pytań, jak również, że odnosi się ona do wszystkich zagadnień poruszonych we wniosku. Dlatego też zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne, bowiem organ niewątpliwie w tym zakresie pozostaje w bezczynności. W ocenie Sądu, bezczynność organu nie ma charakteru rażącego, gdyż wynika z błędnego zrozumienia przez organ, czy też dokonania przez niego błędnej interpretacji treści wniosku skarżącej. W związku z tym, Sąd nie dopatrzył się również wystarczających podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Finansów obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną dokonaną w sprawie niniejszej przez Sąd oraz rozpoznać wniosek skarżącej z [...] lipca 2013 r. w trybie przepisów u.d.i.p., czyli obowiązany będzie udzielić skarżącej wnioskowanych informacji. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie przepisów art. 149 u.p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Zgodnie z art. 200 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie 3 wyroku, zaliczając do zwróconych kosztów sądowych uiszczony przez skarżącą wpis od skargi.