VIII SAB/Wa 51/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi K. N. – U., A. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość warszawską 1. Zobowiązuję Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] października 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy dawnej ul. K. ozn. jako "O. W. we wsi R. zapisaną w tabeli likwidacyjnej pod nr [...]" w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących K. N. – U., A. K. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 14 czerwca 2016 r. K. N. – U. i A. K. (dalej: "skarżące") wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] W.. W uzasadnieniu zarzuciły, że organ do dnia wniesienia skargi nie zakończył postępowania zainicjowanego złożonym przez nie w dniu 20 października 2014 r. wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy dawnej ul. K. oznaczonej jako "[...] we wsi R. zapisana w tab. Likwidacyjnej pod nr [...]" objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] W. (Dz. U. nr 50, poz. 279). Skarżące wskazały, iż wniosły do Wojewody [...] zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] W. wyczerpując tym samym tryb określony w k.p.a. Ponadto podniosły, że organ pomimo wyznaczenia przez Wojewodę terminu na załatwienie sprawy - nie podejmuje żadnych działań w sprawie i nie zakończył przedmiotowego postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] W. wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż w toku postępowania administracyjnego podjęto szereg czynności zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji merytorycznej. Ponadto wskazano, iż Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...].01.2016 r. nr [...] uznał wniesione zażalenie skarżących za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do trzech miesięcy od dnia doręczenia postanowienia (tj. do dnia 3.05.2016 r.). Organ wskazał też, że pismem z dnia 11 lipca 2016 r. strony zostały poinformowane o aktualnym stanie sprawy i przewidywanym terminem zakończenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej określona jako "ppsa.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo zgodnie z art. 149 § 2 ppsa., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 kpa. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa.). Pojęcie "przewlekłość postępowania" nie zostało zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie to obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (teza czwarta wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1804/12). Do przewlekłości postępowania dojdzie zatem w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13). Przewlekłość postępowania może również polegać na tym, że organ prowadzący postępowanie nie dąży do koncentracji czynności dowodowych, ale przeprowadza je sukcesywnie pomimo tego, że mogłyby one zostać przeprowadzone równolegle. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania - zasługuje na uwzględnienie. Skutkuje to zobowiązaniem organu przez Sąd do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w zakreślonym w wyroku terminie. W niniejszej sprawie wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość warszawską złożony został w dniu 20 października 2014 r. i do dnia wydania wyroku nie został rozpoznany – co pozostaje poza sporem. Z uwagi na to, że Prezydent nie zakończył sprawy i pozostaje w zwłoce w jej rozstrzygnięciu należało stwierdzić, że niniejsza skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest zasadna. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezydenta [...] W. do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Termin ten jest - w ocenie Sądu - wystarczający i dający realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego sprawy oraz wydania orzeczenia merytorycznego zwłaszcza, że organ poinformował stronę o przewidywanym terminie załatwienia sprawy na dzień 30 grudnia 2016 r. Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość stanowi rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Przedmiotowe postępowanie jest prowadzone w sprawie przyznania odszkodowania za grunt objęty działaniem uprzednio wskazanego dekretu warszawskiego z 1945 r. Sądowi znane są z urzędu okoliczności związane z bardzo dużą ilością spraw prowadzonych przez Prezydenta [...] W., wynikających z powołanego aktu. Postępowania te są niewątpliwie postępowaniami skomplikowanymi, ze względu na swój historyczny charakter, co z kolei związane jest z czasochłonnym poszukiwaniem archiwalnych dokumentów. Powyższe może powodować, że zgromadzenie dokumentacji niezbędnej do wydania rozstrzygnięcia w terminie, określonym w kpa., jest często obiektywnie niemożliwe. Z analizy akt sprawy wynika bowiem, że dopiero cztery miesiące po złożeniu wniosku Prezydent [...] W. pismem z dnia 2 lutego 2015 r. wystąpił do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomości w Dzielnicy S. Urzędu [...] W. o wypożyczenie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości. Wcześniej pismem z dnia 23 grudnia 2014 r. organ wystąpił do Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] W. o przesłanie kserokopii mapy z zaznaczonymi granicami hipotecznymi nieruchomości i granicami działek aktualnych oraz wydruk informacji z ewidencji gruntów. Po kolejnym pół roku pismami z 1 czerwca 2015 r. organ wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu [...] W. o przesłanie dokumentów dotyczących realizacji inwestycji budowlanych na przedmiotowej nieruchomości oraz do Archiwum Państwowego o przesłanie materiałów dotyczących przeznaczenia nieruchomości w Ogólnym Planie Zabudowy Miasta W. zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. Następnie pismami z 1 czerwca 2015 r. oraz 23 grudnia 2015 r. organ informował jedynie o koniczności dalszego przedłużania postępowania. Również w reakcji na wydane przez Wojewodę [...] postanowienie z dnia 27 stycznia 2016 r. organ pismem z dnia 11 lipca 2016 r. ponownie poinformował, iż zakończenie postępowania w terminie nie było możliwe z uwagi na analizę zgromadzonej dokumentacji i konieczność wykonania operatu szacunkowego, przedłużając termin rozpatrzenia wniosku do 31 grudnia 2016 r. Natomiast z akt sprawy wynika, iż organ dokonywał poszczególnych czynności w sprawie w znacznych odstępach czasu, nie koncentrował materiału dowodowego i nie dążył do zakończenia postępowania, tak by nie było przeszkód do wydania decyzji w terminie przewidzianym przepisami kpa. W ocenie Sądu, organ prowadząc postępowanie działał opieszałe, niesprawnie i nieefektywnie, a dokonując czynności w dużych odstępach czasu w sposób nieuzasadniony przedłużał termin załatwienia sprawy w sytuacji, gdy mogła ona być załatwiona w terminie krótszym. Podkreślenia wymaga, iż od czerwca 2015 r. Prezydent [...] W. nie dokonał żadnej merytorycznej czynności w sprawie, z wyjątkiem informowania pełnomocnika stron o kolejnych terminach rozpatrzenia wniosku. Powyższe obrazuje podejście organu do potrzeby szybkiego zakończenia postępowania. Obrazują je również terminy zakończenia sprawy wyznaczane przez organ powołanymi pismami. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie znalazł jednak wystarczająco uzasadnionych podstaw do zasądzenia od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Zasądzenie sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który w ocenie Sądu powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, tj. kiedy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kpa w szczególności, gdy po zobowiązaniu przez Sąd organu w dalszym ciągu nie rozstrzyga sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1, 2 i 3 wyroku. O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. ----------------------- 4