VIII SAB/Wa 52/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 24 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] Gminy [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga Stowarzyszenia na rzecz rozwoju Gminy J. (dalej: Skarżący, Stowarzyszenie) na bezczynność organu – Wójta Gminy w J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Stowarzyszenie, pismem z dnia 25 kwietnia 2025 r., skierowanym do Gminy J. (dalej: "organ"), złożyło wniosek (nr 1 – przypis Sądu) o udostępnienie informacji publicznej następującej treści: "Jaka firma wykonała zjazd na działkę gminną nr [...] leżącą przy ciągu drogi powiatowej [...] W.B.– P. w msc. B.? W jakiej dacie roboty zostały wykonane? I jakie Gmina J. poniosła koszty w związku z wykonaniem tegoż zjazdu? Nadto w jakiej procedurze został wyłoniony Wykonawca? Przedmiotowy wniosek nie zawierał uzasadnienia. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy J., pismem z 8 maja 2025 r. odpowiedział Skarżącemu, że wniosek został zarejestrowany pod nr. L.dz. [...] oraz, iż "Gmina J. nie zlecała umową wykonania zjazdu na działkę, o której piszecie Państwo we wniosku i nie posiada kosztów wykonania zjazdu". Kolejnym pismem z 8 maja 2025 r. Stowarzyszenie ponowiło wniosek (wniosek nr 2 – przypis Sądu), stwierdzając, iż w odpowiedzi organ odpowiedział tylko na jedno z pytań, a zatem Skarżący wnosi o niezwłoczną odpowiedź na pozostałe pytania z pierwotnego wniosku. Z kolei organ w odpowiedzi na powyższe pismo, pismem z 13 maja 2025 r. odpowiadając potwierdził zarejestrowanie wniosku L.dz. [...] i poinformował, że Stowarzyszenie otrzymało już odpowiedź na zadane we wniosku pytania. Kolejny raz odpowiedziano, że Gmina J. nie zlecała umową wykonania zjazdu na działkę nr [...] w msc. B.. Skarżący w dniu 14 maja 2025 r. kolejny raz elektronicznie złożył wniosek (wniosek nr 3 – przypis Sądu), wskazując, iż nadal nie odpowiedziano na postawione pytania i w związku z tym Stowarzyszenie żąda merytorycznej całościowej odpowiedzi na przesłany wniosek o udostępnienie informacji publicznej, gdyż organ pozostaje w bezczynności. Skarżące Stowarzyszenie złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy w J., który nie udzielił odpowiedzi na jego pytania sformułowane w piśmie z dnia 25 kwietnia 2025 r., następnie ponowione w kolejnych pismach skierowanych do organu. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Konstytucji RP) w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek, 3) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Skarżący wniósł: 1) o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, w zakresie nieudostępnionych informacji tj. "Jaka firma wykonała zjazd na działkę gminną nr [...] leżącą przy ciągu drogi powiatowej [...] W.B.- P. w msc. B.? W jakiej dacie roboty zostały wykonane? I jakie Gmina J. poniosła koszty w związku z wykonaniem tegoż zjazdu? Nadto w jakiej procedurze został wyłoniony Wykonawca?; 3) zasądzenie od organu na naszą rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając, Stowarzyszenie podało, że organ pomimo upływu terminów i dwukrotnych monitów nie udzielił pełnej odpowiedzi na postawione pytania zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że Skarżący otrzymał odpowiedź na w/w wniosek (złożony w dniu 25 kwietnia 2025 r. ) w dniu 8 maja 2025 r., oraz ponownie w odpowiedzi na korespondencję skarżącego, w dniach 13 maja 2025 r. i 28 maja 2025 r. W ocenie organu Skarżący, jak wynika z jego korespondencji jest niezadowolony z treści odpowiedzi, uznaje ją za niepełną, co skutkowało wniesieniem skargi. Skarżący zdaje się nie zauważać, że skoro Gmina J. nie zlecała wykonania zjazdu na działkę i nie ponosiła kosztów wykonania zjazdu, to nie wszczynała żadnego postępowania mającego na celu wybór wykonawcy. Zwrócono uwagę, że niezależnie od powyższego wniosek jest nieprecyzyjny, gdyż nie wskazuje na jakiej nieruchomości miały być wykonywane opisywane prace, czy dotyczy prac wykonywanych na nienależącej od Gminy J. drodze powiatowej, czy też na innej działce. Brak precyzyjnego określenia przedmiotu żądania do organu jest okolicznością obciążającą wnioskodawcę, organ nie jest uprawniony do żądania od wnioskodawcy konkretyzowania i uściślania przedmiotu jego żądania. W dalszej części uzasadnienia organ podkreślił, iż Stowarzyszenie nadużywa publicznego prawa podmiotowego do udzielania informacji, przytaczając w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych. Po złożeniu skargi Stowarzyszenie w piśmie skierowanym do Sądu (data wpływu 14 lipca 2025 r.) wskazało, że Gmina doskonale zna odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej i z premedytacją nie chce jej udostępnić. Do pisma dołączono kopię zdjęcia z napisem wykonanie wjazdu na parking przed Kościołem w Boglewicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z kolei, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie żądnej informacji czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Zgodnie z powyższym przepisem oraz art. 6 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto, informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi także m.in. informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje, trybie działania, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W kontrolowanej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z organem - adresatem wniosku, który jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organem władzy publicznej – samorządowej zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Zdaniem Sądu, odpowiedź udzielona przez organ Skarżącemu w dniu 8 maja 2025 r., uzupełniona pismem z dnia 13 maja 2025 r., stanowi realizację jego wniosku z dnia 25 kwietnia 2025 r., o udostępnienie informacji publicznej. Organ udzielił bowiem odpowiedzi na zadane pytania stwierdzając, że Gmina J. nie zlecała umową wykonania zjazdu na działkę nr [...] w msc. B. i nie poniosła kosztów wykonania zjazdu. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę odpowiedź organu jest wystarczająca i odpowiada ustawowym zasadom udzielenia informacji publicznej. Zdaniem Sądu organ precyzyjnie, rzeczowo i w ramach posiadanych informacji oraz kompetencji odniósł się do zadanych pytań. Wbrew zarzutom skargi organ nie naruszył wskazanych w niej przepisów prawa z zakresu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd orzekający podkreśla, że skarga nie zawiera indywidualnych, odnoszących się do okoliczności faktycznych tej konkretnej sprawy, zarzutów. Skarga nie wskazuje chociażby, z jakich powodów udzielona skarżącej informacja i w jakim punkcie nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego wniosku. Potencjalne samo niezadowolenie strony z uzyskanych informacji nie może kreować zasadności skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Należy także zwrócić uwagę, że po uzyskaniu odpowiedzi skarżąca ponawiała zadawane pytania nie wskazując jednak żadnych dodatkowych informacji czy okoliczności mających związek z pytaniami. Organ udzielił odpowiedzi na pytania, które w ocenie Sądu dotyczyły informacji publicznej, gdyby faktycznie organ zlecał wykonanie zjazdu. Skoro taka sytuacja nie miała miejsca, informacja ta nie posiada waloru informacji publicznej i już z tego względu organowi nie można zarzucić bezczynności. Zaznaczyć tu należy, że organ, który nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie ma obowiązku jej udostępniania i nie również obowiązku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W skardze natomiast Skarżące Stowarzyszenie wyraziło ogólnikowe niezadowolenie z udzielonych przez organ odpowiedzi, wspierając się art. 19 ust. 2 MPPOIP czy art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, których nawet nie odniesiono do konkretnych punktów odpowiedzi organu. Skoro organ w ustawowym terminie udzielił odpowiedzi na zadane pytania zawarte we wniosku Stowarzyszenia, a strona Skarżąca nie podniosła żadnych konkretnych zarzutów ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia, że nie odpowiedziano na wszystkie pytania, to nie można zarzucać naruszenia postawionych zarzutów, w tym art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Dodać należy, że skoro organ nie zlecał umową wykonania zjazdu, to nie mógł z tego tytułu ponosić kosztów, co jest oczywiste. W istocie przedmiotowy wniosek z dnia 25 kwietnia 2025 r. (ponowiony dwukrotnie) wyraża niezadowolenie strony skarżącej, co do treści odpowiedzi udzielonej przez organ i z tego też względu nie pozwala przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności. Polemika z udzieloną odpowiedzią wykracza bowiem poza kompetencje Sądu powołanego do oceny, czy organ zobowiązany podjął przewidziane w przepisach u.d.i.p. działania. W tym stanie rzeczy, z uwagi na brak stwierdzenia bezczynności organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku