VIII SAB/Wa 55/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Krajowej Sekcji NSZZ "Solidarność" Pracowników [...] w [...] na bezczynność Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 znak: [...], Rada Krajowej Sekcji Pracowników [...] NSZZ "Solidarność" (dalej też jako "RKS") przesłanym drogą elektroniczną zwróciła się do Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] (dalej też jako "Dyrektor UKS" lub "organ") o udostępnienie informacji publicznej: 1. Petycji (pisma) pracowników UKS [...] dotyczącej reprezentowania pracowników przez związki zawodowe przy uzgodnieniach zasad podwyżek wynagrodzeń w 2016 r. w UKS [...] (wraz z listą sygnatariuszy i ich podpisami). 2. Daty wpływu ww. petycji (pisma) do kancelarii UKS [...]. 3. Kto złożył ww. petycję (pismo) do kancelarii UKS [...] (sekretariatu Dyrektora UKS)? Prosimy podać imiona, nazwiska i stanowiska służbowe tych osób. Wniosek zawierał żądanie, aby informacja publiczna została przekazana wnioskującemu drogą elektroniczną. Dyrektor UKS w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r., poinformował RKS, że żądana informacja wyrażona w jej wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. nie stanowi informacji publicznej. Dla traktowania danej informacji jako publicznej decydujące bowiem powinno być, że została pozyskana, wytworzona lub przetworzona w celu realizacji zadań publicznych. Sprawami publicznymi nie są konkretne, indywidualne sprawy osób lub podmiotów niebędących władzą publiczną lub innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne (wyrok NSA w Katowicach z 25.06.2002 r. II SA/KA655/02 niepublikowany). Poza zakresem spraw publicznych znajdują się informacje o charakterze prywatnym, a taki charakter (prywatny) ma pismo dotyczące reprezentowania pracowników. W piśmie z dnia 22 lipca 2016 r. stanowiącym odpowiedź na kolejne pismo RKS złożone w niniejszej sprawie organ dodatkowo wyjaśnił, że w zakresie dotyczącym przedmiotowej petycji nie została sporządzona opinia prawna. Dla traktowania informacji jako publicznej decydujące powinno być, że została pozyskana, wytworzona lub przetworzona w celu realizacji zadań publicznych. Petycja nie zawiera żadnych adnotacji odręcznych, mechanicznych (stempli) organu administracji publicznej, nie została przekazana do wiadomości innych organów, nie została też zarejestrowana w żadnym systemie ewidencji, ponieważ nie została złożona do kancelarii na dziennik, z uwagi na prywatny charakter. Dyrektor UKS w [...] zapoznał się z treścią petycji. Petycji nie nadano biegu z powodu obowiązku uzgodnienia podwyżek ze stroną związkową. Pismem z dnia 22 lipca 2016 r. RKS (dalej jako "skarżąca"), na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1 i art 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), wniosła skargę na bezczynność Dyrektora UKS w zakresie rozpatrzenia jej wniosku z [...] czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, co stanowi naruszenie: 1. art. 7, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2. art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3) i 4), art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. 2015. 2058 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.". W związku z powyższym wniosła o: I. zobowiązanie przez Sąd organu do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy merytorycznej odpowiedzi na ww. wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej wskazanej w tym wniosku; II. włączenie do akt sprawy wnioskowanej informacji publicznej w celu wyeliminowania wątpliwości organu, koniecznej do wyjaśnienia dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w granicach sprawy, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia, że nie jest to informacja publiczna; III. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu swojej skargi wskazała, że Dyrektor UKS błędnie uznał, iż złożona petycja jest dokumentem prywatnym i nie związanym z aktywnością organu, gdyż sądy administracyjne odrzucają koncepcję wyróżnienia, w prawie do informacji publicznej, dokumentów o charakterze urzędowym, prywatnym, wewnętrznym, roboczym (np. NSA w wyrokach z 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1550/11, z 20 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2118/11, z 29 lutego 2012 r.; sygn. akt I OSK 2215/11, oraz z 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1516/11). Z korespondencji w sprawie wynika, że Dyrektor UKS nie neguje, że jest w posiadaniu petycji pracowników. Sprawa odnosi się zaś do podziału środków na podwyżki wynagrodzeń w administracji publicznej. Podział (zasady podziału) wynagrodzeń w administracji publicznej to niewątpliwie sfera działań publicznych i jednocześnie działań (aktywności) organu. Petycję złożyli pracownicy organu, z dużym prawdopodobieństwem (a nawet pewnością) można uznać, że byli to funkcjonariusze publiczni. Petycję podpisali pracownicy organu - również funkcjonariusze publiczni. Petycja była sporządzona w siedzibie UKS [...] i w godzinach pracy urzędu. Traktowanie więc wniosku (petycji, pisma) pracowników do Dyrektora UKS w tej sprawie, jako sfery pozapublicznej - jest nieuprawnione. Idąc tym tropem uznać należałoby, że nie tylko to pismo (petycja, wniosek) w sprawie podziału podwyżek w UKS [...], ale także inne pisma tego dotyczące (np. pisma związków zawodowych czy Ministerstwa Finansów albo GIKS) - nie stanowią informacji publicznej, czemu zaprzeczył sam organ przekazując RKS jako informację publiczną pismo ws. zasad podwyżek otrzymane od Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej. Inne stanowisko oznaczałoby zawężenie prawa do informacji publicznej z jednej strony, z drugiej zaś oznaczałoby, że podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej mógłby bardzo wybiórczo decydować, co jest, a co nie jest informacją publiczną - nawet w tej samej sprawie. Skarżąca wskazała, że sfera aktywności organu (i jego pracowników w ramach czasu pracy) stanowi informację publiczną. Organ otrzymał petycję, złożyli go zatrudnieni w nim pracownicy, dokument został przyjęty przez kancelarię Dyrektora UKS i przekazany pod ocenę organu. W tych okolicznościach nie sposób uznać, że pismo (petycja, wniosek) pracowników po prostu wyrzucono do kosza, bez rozpatrzenia wniosku pracowników. Procedury obowiązujące w administracji publicznej nie pozwalają na takie działania, z pewnością pismo/petycja/wniosek zostało zarejestrowane, niewykluczone także (a nawet bardzo prawdopodobne) jest, że organ zajął stanowisko w tej sprawie, choćby poprzez uczynienie adnotacji na dokumencie, który wpłynął do organu (np. poprzez wydanie dyspozycji skierowania sprawy do akt, wydania opinii prawnej, itd.). Inne podejście oznaczałoby, że ze sfery zainteresowania u.d.i.p. wykluczono by większość aktywności organu, a przynajmniej jego dużą część. W ocenie skarżącej, poza dyskusją jest zatem, że są to informacje publiczne, gdyż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3) i 4) u.d.i.p. informacją publiczną jest (m.in.) informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 ww. ustawy (w tym sposobach przyjmowania, załatwiania i rozstrzygania spraw), czy też treść wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (częścią tych ocen muszą być zatem także dokumenty pierwotne, które były podstawą do ich dokonywania). Odpowiedź organu świadczy o arogancji i lekceważącym stosunku do obowiązującego w Polsce prawa, zwłaszcza do art. 61 ust 1 i 2 Konstytucji RP. Zgodnie ze stanem faktycznym w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku bez wątpienia jest informacja publiczna, a podmiot obowiązany do jej udostępnienia nie udostępnił jej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz jednocześnie nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji, czym naruszył art. 16 ust. 1 ww. ustawy. Informacje, o których udostępnienie wniesiono, są informacją publiczną także w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a także w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dyrektor UKS jest zaś podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązanym do udostępniania informacji publicznej na zasadach i w trybie ww. ustawy. Organ w terminie ustawowym nie wykonał żadnej czynności, która prowadziłaby do spełnienia woli wnioskodawcy, a tym samym czyniła zadość wskazanym we wstępie przepisom Konstytucji RP oraz u.d.i.p. Do dnia wniesienia skargi wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został wykonany, nie została także wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W tych okolicznościach zdaniem skarżącej Dyrektor UKS naruszył prawo świadomie, powodując przy tym (z premedytacją) opóźnianie realizacji konstytucyjnych praw do informacji publicznej. Działanie organu naraża ponadto niepotrzebnie podatników na koszty zbędnych postępowań przed sądem administracyjnym i stoi w sprzeczności z obowiązkiem udzielania informacji publicznej niezwłocznie. Odmowa zatem udostępnienia żądanych informacji i brak przewidzianej formy odmowy jest więc szczególnie naganna. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Dyrektora UKS wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że zarzuty skarżącej nie zasługują na uwzględnienie. Bezsporne jest bowiem, że w petycji, której udostępnienia domaga się skarżąca - grupa pracowników organu wyraziła wolę, że nie chce być reprezentowana przez związki zawodowe. Powodem takiego stanowiska pracowników były trwające od stycznia do czerwca 2016 r. negocjacje pracodawcy ze związkami zawodowymi w sprawie podwyżek płac. W innych UKS-ach na terenie Polski podwyżki zostały uzgodnione i wypłacone dużo wcześniej. Pełnomocnik organu wskazał, że art. 27 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych przewiduje obligatoryjne uzgodnienia z zakładową organizacją związkową zasad podziału środków na wynagrodzenia dla pracowników zatrudnionych w państwowej jednostce sfery budżetowej. W świetle jednak tego przepisu dokument ten nie mógł mieć żadnego wpływu na uzgodnienia podwyżek ze stroną związkową, ponieważ wola pracowników w tym zakresie nie zwalnia z obowiązku konsultacji podwyżek płac ze związkami zawodowymi. Zatem petycja z uwagi na swój nie wiążący charakter - nie stanowi informacji publicznej, ponieważ brak jest przesłanek do przyjęcia, że została pozyskana, wytworzona lub przetworzona w celu realizacji zadań publicznych. Jak wskazano w piśmie organu z dnia 22 czerwca 2012 r. kierowanym do skarżącej przedmiotowa petycja nie zawierała żadnych adnotacji odręcznych, mechanicznych (stempli) organu administracji publicznej, petycja nie została przekazana do wiadomości innych organów i nie została zarejestrowana w żadnym systemie ewidencji, ponieważ nie została złożona do kancelarii na dziennik. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w postępowaniu uproszczonym zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.", zwanej dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Przy czym wyjaśnić należy, że skarga na bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. nie przysługuje, gdy przedmiot wniosku nie stanowi informacji publicznej lub gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji wyda decyzję o odmowie jej udostępnienia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, zauważyć należy, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. petycji (pisma) pracowników UKS [...] dotyczącej reprezentowania pracowników przez związki zawodowe przy uzgodnieniach zasad podwyżek wynagrodzeń w 2016 r. w UKS [...] (wraz z listą sygnatariuszy i ich podpisami), daty wpływu ww. petycji (pisma) do kancelarii UKS [...] oraz informacji kto złożył ww. petycję (pismo) do kancelarii UKS [...] (sekretariatu Dyrektora UKS) prosząc o podanie imion, nazwisk i stanowisk służbowych tych osób. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych w art. 61 Konstytucji praw i wolności politycznych. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przyznać należy rację organowi, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Dla traktowania danej informacji jako publicznej decydujące jest bowiem, że musi ona zostać pozyskana, wytworzona lub przetworzona w celu realizacji zadań publicznych. Sprawami publicznymi nie są zaś konkretne, indywidualne sprawy osób lub podmiotów niebędących władzą publiczną lub innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne (wyrok NSA w Katowicach z 25.06.2002 r. II SA/KA655/02 niepublikowany). Z przekazanej Sądowi przez Dyrektora UKS petycji, której udostępnienia domaga się skarżąca wyraźnie wynika, że grupa pracowników organu wyraziła wolę, że nie chce być reprezentowana przez związki zawodowe. Słusznie też pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę wskazuje, że świetle art. 27 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1881), który to przewiduje obligatoryjne uzgodnienia z zakładową organizacją związkową zasad podziału środków na wynagrodzenia dla pracowników zatrudnionych w państwowej jednostce sfery budżetowej przedmiotowa petycja nie mogła mieć żadnego wpływu na uzgodnienia podwyżek ze stroną związkową, ponieważ wola pracowników w tym zakresie nie zwalnia z obowiązku konsultacji podwyżek płac ze związkami zawodowymi. Zatem, konkludując zgodzić się należy z organem, że petycja z uwagi na swój nie wiążący charakter - nie stanowi informacji publicznej, ponieważ brak jest przesłanek do przyjęcia, że została pozyskana, wytworzona lub przetworzona w celu realizacji zadań publicznych. Wbrew temu co podnosi skarżąca, w petycji nie ma mowy o podziale środków na podwyżki wynagrodzeń w administracji publicznej, a jedynie grupa pracowników organu oświadcza, że nie chce być reprezentowana przez związki zawodowe. Nadto, co również istotne - zauważyć należy, że przedmiotowa petycja nie zawiera żadnych adnotacji odręcznych, mechanicznych (stempli) organu administracji publicznej. Dodatkowo znaczna część złożonych pod petycją podpisów jest nieczytelna. Petycja nie została też przekazana do wiadomości innych organów i nie została zarejestrowana w żadnym systemie ewidencji, ponieważ nie została złożona do kancelarii UKS na dziennik. W takiej sytuacji Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał skargę na bezczynność organu za niezasadną. Sąd nie znalazł także podstaw do uwzględnienia pozostałych wniosków skargi. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.