VIII SAB/Wa 57/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. M. wspólnika spółki cywilnej "[...]" na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w przedmiocie weryfikacji nadania numeru ewidencyjnego producenta rolnego dla "[...]" spółka cywilna 1) stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w sprawie weryfikacji nadania numeru ewidencyjnego producenta rolnego dla "[...]" spółka cywilna; 2) stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 4) zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. na rzecz skarżącego P. M. – wspólnika spółki cywilnej "[...]" kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] kwietnia 2015 roku skarżący P. M. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] w sprawie postępowania wszczętego z urzędu w sprawie weryfikacji nadania numeru ewidencyjnego producenta rolnego dla [...] spółka cywilna. Skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego: P. M. w dniu [...] maja 2008 r. reprezentujący [...] spółka cywilna, złożył do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wniosek o wpis do ewidencji producentów w celu nadania numeru identyfikacyjnego. Z umowy spółki wynikało, iż spółkę cywilną [...] zawiązują wspólnicy R. M. i P. M. W dniu [...] czerwca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR (dalej organ I instancji) w [...] wydał dla [...] spółka cywilna zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym. Następnie pismem z [...] stycznia 2013 r. organ I instancji zawiadomił stronę postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie anulowania numeru producenta rolnego przyznanego dla spółki [...]. Jednocześnie organ I instancji wystosował wezwanie skierowane do strony, zobowiązujące do złożenia dowodów na okoliczność wykazania posiadania przez spółkę cywilną odrębnego gospodarstwa rolnego. Strona postepowania złożyła wnioski dowodowe. Pismem z [...] marca 2013 r. P. M. wniósł o przesłuchanie w charakterze świadków (lub strony) wspólnika P. M., dyrektora zarządzającego spółki M. D. oraz M. P. na okoliczność braku podstaw faktycznych mogących wskazywać na niespełnienie przez stronę postępowania warunków umożliwiających wpis do ewidencji producentów. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. organ I instancji odmówił przeprowadzenia dowodu uznając, iż żądanie zostało zgłoszone w celu przewleczenia sprawy oraz w tym samym dniu odmówił umorzenia przedmiotowego postępowania, wskazując na niespełnienie przesłanek do umorzenia postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. organ I instancji anulował [...] spółka cywilna nadany numer identyfikacyjny, jednocześnie odmawiając temu podmiotowi wpisu do ewidencji producentów. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji z [...] czerwca 2013 r. wniesione przez skarżącego, decyzją z [...] lipca 2013 r., Nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...], orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Powyższa decyzja wpłynęła do organu I instancji w dniu [...] lipca 2013 r. W dniu [...] marca 2015 r. P. M. działający jako wspólnik spółki cywilnej [...] złożył zażalenie do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postepowania przez Kierownika BP ARiMR w [...]. W uzasadnieniu zażalenia podał, iż wszelkie terminy do załatwienia sprawy upłynęły bezskutecznie, zaś organ nie dokłada należytej staranności do załatwienia sprawy. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r., Nr [...] organ I instancji umorzył w całości postępowanie w sprawie anulowania numeru producenta rolnego [...] nadanego [...] spółka cywilna. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie postanowieniem nr [...] z [...] maja 2015 r. rozpoznając zażalenie P. M., uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za niezasadne oraz zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania za uzasadnione. W skardze na przewlekłość prowadzonego postępowania przez Kierownika BP ARiMR w [...] skarżący podniósł wyczerpanie trybu art. 37 k.p.a., które po wielu miesiącach doprowadziło do wydania decyzji z [...] kwietnia 2015 r. o umorzeniu postępowania w sprawie anulowania numeru producenta dla [...] spółki cywilnej. Organ odpowiadając na skargę wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania odnosząc się przy tym do kwestii przewlekłości postępowania. Wskazał, iż szczególnie skomplikowany charakter sprawy administracyjnej może być uzasadniony ze względu na złożony stan faktyczny sprawy, wymagający przeprowadzenia starannego i wnikliwego postepowania wyjaśniającego, jak i ze względu na niejasny stan prawny wymagający starannej wykładni prawa lub też z uwagi na precedensowy charakter rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów przewlekłego prowadzenia postępowania wskazywał, że przewlekłość wystąpi wówczas gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Organ podnosił, że w ramach Wspólnej Polityki Rolnej występują specjalne narzędzia i procedury kontrolne w ramach unijnego wsparcia rolnictwa funkcjonuje w oparciu o szczególny system, noszący nazwę Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli. W związku z tym w stosunku do skarżącego prowadzone było postępowanie kontrolne mające na celu ustalenie czy faktycznie P.M. był producentem rolnym w rozumieniu przepisów i czy był posiadaczem zgłoszonego do pomocy gospodarstwa rolnego. Organ wyjaśniał, że rozpoznając sprawę dokonywał analizy obszernego materiału dowodowego, a ponadto kierował się wskazaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 12 lipca 2012 r. w sprawie II GSK 646/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej p.p.s.a.) - sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest prowadzenie przez organ I instancji postępowania w przedmiocie anulowania dla [...] spółki cywilnej numeru producenta rolnego. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż skarżący wnosząc w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania otworzył sobie drogę do sądowej kontroli prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie anulowania numeru producenta rolnego. Zauważyć należy, że ustawodawca ustawą z 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U z 2011 roku, nr 6, poz. 18) wprowadził możliwość złożenia skargi na przewlekłość postępowania. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia merytorycznej oceny skargi wskazać trzeba, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest odrębną skargą od skargi na bezczynność, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a sformułowanie: "bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania". O tym zatem, w jakim przedmiocie skargę rozpozna sąd decyduje treść skargi. Skarżący może bowiem zaskarżyć jedną skargą bezczynność i przewlekłość postępowania, może wnieść skargę tylko na bezczynność lub, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, wnieść skargę tylko na przewlekłość postępowania, co wiąże sąd. Skoro zatem w niniejszej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił przewlekłość postępowania, to jedynie w tym zakresie nastąpiło rozstrzygnięcie. Nie ma definicji legalnej pojęcia: "przewlekłość postępowania". Jest to bowiem kategoria ocenna, a sposób rozumienia tego pojęcia ukształtował się na tle poglądów prezentowanych w orzecznictwie i w doktrynie prawniczej. Przyjmuje się zgodnie, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 3, Nb 69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37, Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Przechodząc na grunt sprawy niniejszej, stwierdzić należy, iż organy ARiMR od 2013 r. prowadziły z urzędu postępowanie w zakresie wpisu do ewidencji producentów dotyczące [...] spółka cywilna, której wspólnikami pozostawali R.M. i P. M. W dniu [...] maja 2013 r. Kierownik BP ARiMR w [...] wydał decyzję w sprawie wpisu do ewidencji producentów, którą anulował numer identyfikacyjny [...] oraz odmówił wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego dla [...]spółka cywilna. Organ odwoławczy decyzją Nr [...] wydaną [...] lipca 2013 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2013 r. wydaną przez Kierownika BP ARiMR w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak wynika z przedstawionych akt administracyjnych, powyższa decyzja została przekazana do organu I instancji w dniu [...] lipca 2013 r. (data prezentaty na decyzji, k-595 akt). Z dalszej części akt wynika, że do organu I instancji wpłynęło pismo R.M. o podjęcie działań celem zabezpieczenia środków na wypłaty dla spółek płatności za lata 2007-2013 (k-603). W dniu [...] kwietnia 2015 r. organ I instancji wydał decyzję o umorzeniu w całości postępowania w sprawie anulowania numeru producenta rolnego [...] nadanego [...] spółka cywilna. Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych nie wynika, aby w okresie po zwrocie akt z decyzją przez organ odwoławczy do organu I instancji tj. od [...] lipca 2013 r. do dnia wydania decyzji [...] kwietnia 2015 r. Kierownik BP ARiMR w [...] podejmował jakiekolwiek czynności zmierzające do zakończenia postępowania wszczętego z urzędu w przedmiocie wpisu do ewidencji producentów dotyczącego [...]spółka cywilna. Oznacza to, że organ I instancji w tym okresie prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Realizacja zasady ogólnej szybkości postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwiania sprawy (art. 35 i 36 k.p.a.). Strona korzystając z możliwości wglądu do akt sprawy powinna wiedzieć, co w danej sprawie uczynił organ, by wydać dane rozstrzygnięcie. Z akt administracyjnych w niniejszej sprawie nie wynika, by organ podejmował skuteczne czynności zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy. Organ I instancji nawet nie wskazywał w odpowiedzi na skargę jakie czynności podejmował w okresie od [...] lipca 2013 r. do wydania decyzji, która jak wynika z akt została wydana dopiero [...] kwietnia 2015 r. W ocenie Sądu organ aby uniknąć zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie winien przedstawić cały tok postępowania, zakres czynności dokonywanych, a niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Samo odwoływanie się do skomplikowanego charakteru sprawy i potrzeby wykonywania wielu czynności w sprawie bez odpowiedniego udokumentowania tego nie może stanowić podstawy do uznania, iż nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Zaznaczyć należy, że uchylenie stanu przewlekłości postępowania poprzez wydanie decyzji w dniu [...] kwietnia 2015 r. nie zwalnia Sądu od rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wymieniony obowiązek wynika z treści art. 149 p.p.s.a. Przystępując zatem do oceny czy przewlekłość miała charakter rażący należy stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan w którym wyraźnie, ewidentnie, drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przewlekłe prowadzenie postępowania musi charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zatem wracając do niniejszej sprawy powtórzyć należy, iż postępowanie zostało wszczęte z urzędu przez Kierownika BP ARiMR w [...] w dniu [...] stycznia 2013 r. w sprawie anulowania numeru producenta rolnego dla [...] spółka cywilna. Po zwrocie akt przez organ odwoławczy w dniu [...] lipca 2013 r. organ I instancji nie podejmował czynności zmierzających do zakończenia postępowania. W sytuacji gdy organ nie jest w stanie wykazać, że prowadził postępowanie, dokonywał niezbędnych czynności do wydania rozstrzygnięcia, upłynął długi okres czasu od daty złożenia wniosku czy wszczęcia postepowania z urzędu do czasu rozstrzygnięcia sprawy, organ nie informował skarżącego o zakresie i stopniu zaawansowania postępowania, to w ocenie Sądu pozwala uznać, że istnieje podstawa do uznania, iż przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł, uznając iż stanowi ona kwotę adekwatną, słuszną i represyjną do stopnia zawinienia organu. O kosztach postępowania Sąd orzekł biorąc za podstawę art. 204 i art. 205 § 1 p.p.s.a.