VIII SAB/Wa 58/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi Z. S. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 28 lipca 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego Z. S. z dnia 28 lipca 2017 r.; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpoznaniu wniosku z pkt 1, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Z. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] lipca 2017 r. Z. S. (skarżący, strona) skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ( organ, Minister) wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708, dalej ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) w przedmiocie ustalenia, że podlega wyłączenie wobec niego stosowanie art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Pismem z [...] września 2017 r. organ, powołując się na konieczność wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy i podjęcia szeregu czynności wyjaśniających, zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 9 lutego 2018 r. Również w tym samym dniu, tj. 18 września 2017 r. organ wystąpił do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o przekazanie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. Zakład Emerytalno-Rentowego MSWiA pismem z 12 listopada 2017 r., stanowiącym odpowiedź na powyższe wezwanie, poinformował, że skarżący ma ustalone prawo do emerytury, nadto ww. w dniu 15 kwietnia 1991 r. został zwolniony z Komendy Powiatowej Policji w R.. Do pisma dołączono decyzję z [...] czerwca 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury wraz z informacją Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) z 23 maja 2017 r. o przebiegu służby. Następnie pismem z 9 kwietnia 2018 r. organ wystąpił do Komendanta Głównego Policji z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby skarżącego, która pozwoli ocenić spełnienie przez niego przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, w tym zwłaszcza informacji dotyczącej stanowisk zajmowanych w trakcie służby i pełnionych funkcji, awansów w stopniu służbowym, podwyżek dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opinii służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, dokumentach (w tym zaświadczeniach) potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.), jak również informacji o wszelkich prawomocnych wyrokach zapadłych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych oraz podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego, a także ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych umorzonych w związku ze zwolnieniem ze służby. Także pismem z 9 kwietnia 2018 r. Minister wystąpił do Prezesa IPN z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby skarżącego do 31 lipca 1990 r., w szczególności w zakresie okresów służby, nazwy formacji, jednostek organizacyjnych, komórek organizacyjnych, zajmowanych stanowisk, pełnionych funkcji, także o przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków od 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zawiadomieniem z 9 kwietnia 2018 r. wydanym na podstawie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256); zwanej dalej k.p.a., organ poinformował stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 12 lipca 2018 r. Przy piśmie z 1 października 2018 r. Komendant Główny Policji nadesłał żądane dokumenty. Następnie pismami z 16 kwietnia 2019 r. organ poinformował skarżącego, że została zebrana dokumentacja niezbędna do merytorycznego rozstrzygnięcia, pouczył o treści art. 10 i art. 81 k.p.a. oraz poinformował go o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 30 września 2019 r. Organ pismem z 5 maja 2020 r. wystąpił do Prezesa IPN z prośbą o nadesłanie kopii kompletnych akt osobowych strony. W odpowiedzi Prezes IPN 3 lipca 2020 r. nadesłał płytę CD zawierającą kopię akt osobowych skarżącego. Skarżący pismem z 27 lipca 2021 r skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie na niezałatwienie w terminie jego wniosku z 28 lipca 2017 r. W dniu 25 października 2021 r. (data stempla pocztowego) skarżący wniósł Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z 28 lipca 2017 r. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż organ musi dokonać wszechstronnej analizy całego zebranego materiału dowodowego, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Poinformował, że na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę wpłynęła znaczna ilość spraw (około 4900) w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Organ stwierdził, że nie unikał celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zbierał materiały dowodowe konieczne do wydania decyzji. Pismem z [...] stycznia 2022 r. organ poinformował Sąd, iż [...] stycznia 2022 r. wydał w przedmiotowej sprawie decyzję nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Jednocześnie w załączeniu przesłał kopię ww. decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie wniosku o wyłączenie, na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przed wniesieniem skargi skarżący wystąpił do organu z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i w tym zakresie Sąd uznał, iż pismo skarżącego z 27 lipca 2021 r. skierowane do Ministra – stanowi ponaglenie. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność nie została dokonana. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili jej rozpoznawania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie załatwienia sprawy przez organ. W świetle powyższego dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, że organ administracji jako zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności, nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. W rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskiem z 28 lipca 2017 r. wystąpił do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten wszedł w życie 1 stycznia 2017 r. Decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z treścią art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy załatwienia spraw przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Na uwadze mieć należy, że w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Sąd, mając na względzie ww. przepisy oraz okoliczności wynikające z akt sprawy, doszedł do przekonania, iż rację ma skarżący podnosząc w skardze, że Minister uchybił w sposób rażący obowiązkom wynikającym z ww. przepisów dotyczących szybkiego załatwienia sprawy, a okoliczności podnoszone w odpowiedzi na skargę nie wskazują na dostateczne usprawiedliwienie tegoż stanu bezczynności. Podkreślenia wymaga, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działanie organu również w tym zakresie podlega kontroli sądu administracyjnego. Z bezczynnością organu mamy bowiem do czynienia nie tylko wówczas, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, ale także wtedy, gdy nie załatwia sprawy w terminach ustawowych. Przedmiotowa sprawa do dnia wniesienia skargi na bezczynność tj. do 25 października 2021 r., nie została zakończona poprzez wydanie decyzji. Zatem zwłoka jakiej dopuścił się Minister w załatwieniu sprawy w ocenie Sądu, w świetle art. 35 § 1 k.p.a., nie budzi żadnych wątpliwości. Zdaniem Sądu, na podstawie akt administracyjnych przedłożonych przez Ministra nie można uznać, że podejmowane przez organ czynności zmierzały do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Minister, co prawda, prowadził postępowanie, ale podejmowane przez niego czynności były nieliczne w dużych odstępach czasu, których nie uzasadniał ani charakter sprawy, ani jej złożoność. Zauważenia wymaga, że wprawdzie w następnym miesiącu, co złożony przez Skarżącego wniosek o zastosowanie art. 8a u.z.e.f., (w sierpniu 2020r.) organ zwrócił się do Dyrektora ZER o nadesłanie stosownych dokumentów, wiążących się ze sprawą, ale otrzymanie korespondencji nie wywołało podjęcia kolejnych czynności. Do Prezesa IPN, organ zwrócił si dopiero w dniu 9 kwietnia 2018 r. Minister pozostawał bezczynny przez wiele miesięcy. Również pismem z 9 kwietnia 2018 r. wystąpił do KGP o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby Skarżącego, które pozwoliłyby ocenić przesłanki z art. 8a u.z.e.f. Minister dysponował dokumentami przesłanymi przez IPN od lipca 2020 r., był też w posiadaniu dokumentów przesłanych przez KGP i przez okres do wniesienia skargi nie podejmował żadnych czynności, pomimo ponaglenia skarżącego z 27 lipca 2021 r. Decyzja o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów u.z.e.f. zapadła natomiast dopiero po wniesieniu skargi do Sądu Administracyjnego. Skarżący nie był informowany ani o sposobie załatwienia sprawy ani o przyczynach w tak znacznym opóźnieniu jej załatwienia. Przyjmując nawet, że sprawa ta miała charakter szczególnie skomplikowany, jest bezsporne, że organ nie zakończył postępowania w ustawowym terminie licząc od dnia wpływu wniosku z 28 lipca 2017 r. Postępowanie administracyjne nie zostało zakończone rozstrzygnięciem administracyjnym także do dnia wniesienia skargi do Sądu na bezczynność organu w tej sprawie, a zatem skarga była zasadna w dniu jej wniesienia. Okoliczność, że organ wydał w wyniku rozpatrzenia wniosku decyzję z [...] stycznia 2022 r., czyli przed rozpoznaniem sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie zmienia ustalenia Sądu w tym zakresie. Wydanie rozstrzygnięcia po wniesieniu skargi na bezczynność organu powoduje jedynie, że Sąd nie ma już podstaw, aby zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku z 28 lipca 2017 r. Powyższa okoliczność nie czyni natomiast skargi na bezczynność bezzasadną. Należy zauważyć, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu bezczynności. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Jednocześnie Sąd zaznacza, że strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu powyższe świadczy o rażącym naruszeniu ww. przepisów postępowania, a przede wszystkim zasady szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 k.p.a., jak również zasady zaufania do organów administracyjnych, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a. Naruszono też art. 35 § 1 k.p.a., który wskazuje, że organ administracji publicznej obowiązany był załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki. W realiach rozpoznawanej sprawy zwłoka, jakiej dopuścił się Minister w załatwieniu sprawy, nie budzi żadnych wątpliwości i ma znaczący charakter. Decyzję wydano po ponad 4 latach od złożenia przez Skarżącego wniosku. Brak podejmowania przez Ministra czynności koniecznych w terminach wynikających z k.p.a., jak również po ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy, gdy w analogicznych sprawach rozpoznawanych przez Sądy administracyjne ugruntowane są poglądy dotyczące wykładni art. 8a u.z.e.f., nie może być aprobowane. Jest bowiem naganne i uzasadnia uznanie, że w sprawie zaszła opieszałość co do terminowości i rzetelności działania Ministra, mająca charakter rażący. Uchybienie przepisom art. 35 § 1 i 3 k.p.a. jest ponadto oczywiste i nie zostało usprawiedliwione okolicznościami sprawy. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego jak i brak zintensyfikowanych działań ze strony organu zmierzających do jak najszybszego zakończenia postępowania, w tym brak powiadomienia strony po 30 września 2019 r. o kolejnym przedłużeniu postępowania powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zgadza się z organem, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, jednakże fakt ten nie można usprawiedliwić ponad 2-letniego opóźnienia, które miało miejsce już po zebraniu całego materiału dowodowego. Jak wynika z akt sprawy pismo informujące skarżącego o zebraniu dokumentacji niezbędnej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia datowane jest na 16 kwietnia 2019 r. a zostało doręczone stronie 30 kwietnia 2019 r. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z powyższego przepisu wynika, że zarówno wymierzenie grzywny, jak i przyznanie sumy pieniężnej, nie jest obligatoryjne. Przy czym zaznaczyć należy, że stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa nie jest powiązane z obowiązkiem wymierzenia grzywny, czy też przyznania od organu sumy pieniężnej. Wiadomym jest Sądowi, że ilość załatwianych przez Ministra wniosków w sprawie o wydanie decyzji o ustalenie podleganiu wyłączeniu stosowania art. 15 lit. c ustawy zaopatrzeniowej jest bardzo duża. Nie zwalnia to organu w dotrzymywaniu terminów w załatwianiu wniosków. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.