VIII SAB/Wa 62/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędzia WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Ł. S. na bezczynność Dyrektora [...] Publicznego Centralnego [...] [...] W. U. M. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora [...] Publicznego Centralnego [...][...] W. U. M. do rozpatrzenia wniosku skarżącego Ł. S. z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Dyrektor [...] Publicznego Centralnego [...][...] W. U. M. dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność Dyrektora [...] Publicznego Centralnego [...][...] W. U. M. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierza Dyrektorowi [...] Publicznego Centralnego [...][...] W. U. M. grzywnę w kwocie [...] zł, 5. zasądza od Dyrektora [...] Publicznego Centralnego [...][...] W. U. M. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Ł. S. (dalej: skarżący) na bezczynność Dyrektora Samodzielnego Publicznego Centralnego Szpitala K. W. U. M. (dalej: organ, Dyrektor) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Pismem z 28 grudnia 2015 r. skarżący domagał się od organu w trybie dostępu do informacji publicznej udzielenia odpowiedzi: "Ilu Potencjalnych Dawców [...] Samodzielnego Publicznego Centralnego Szpitala K. W. U. M. zrezygnowało z Partycypowaniu w nim w związku z przeprowadzoną walidacją Rejestru DKMS w okresie od dnia grudzień 2012 – do grudnia 2015 r." Pismem z 8 stycznia 2016 r. Dyrektor w odpowiedzi na wniosek skarżącego, poinformował go, iż zakres wnioskowanej informacji wymaga przetworzenia informacji publicznych znajdujących się w zasobach SPCSK, zatem konieczne jest wykazanie, że udostepnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Interes publiczny skarżący powinien wykazać w terminie 14 dni od otrzymania powyższego pisma. W odpowiedzi na powyższe powiadomienie skarżący pismem z 26 stycznia 2016 r. udzielił odpowiedzi organowi (w przedstawionych Sądowi dokumentach przez skarżącego brak jest dowodu doręczenia organowi - pisma z 26 stycznia 2016 r.). W dniu 30 maja 2016 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Skarżący wniósł o: 1) Zobowiązanie Dyrektora Samodzielnego Publicznego Centralnego Szpitala K. W. U. M. w W. do rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. o sygn. [...] o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku z aktami sprawy. 2) Zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że pismem z dnia 28 grudnia 2015 r. o sygn. [...] złożył wniosek o udzielenie informacji w przedmiocie: "Ilu Potencjalnych Dawców [...] Samodzielnego Publicznego Centralnego Szpitala K. W. U. M. zrezygnowało z Partycypowaniu w nim w związku z przeprowadzoną walidacją Rejestru DKMS w okresie od dnia grudzień 2012 – do grudnia 2015 r." Następnie pismem z 26 stycznia 2016 r. o sygn. [...] wykazał interes prawny do otrzymania informacji publicznej, zaś organ nie podjął żadnej czynności materialno-technicznej lub decyzyjnej kończąc postępowanie. Wywiódł, iż organ w swoich strukturach szpitalnych prowadzi działalność Ośrodka Dawców [...] na podstawie wydanego pozwolenia w dniu 21 grudnia 2012 r. przez Ministra Zdrowia, Szpital korzysta ze środków zewnętrznych z budżetu państwa "Narodowego Programu Medycyny Transplantacyjnej" oraz ze środków Centrum Organizacyjno-Koordynacyjnego ds. Transplantacji "[...]" z siedzibą w W., agendy Ministerstwa Zdrowia ds. transplantacji. Skarżący nadmienił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa. U.d.i.p. jako ustawa szczególna reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. U.d.i.p. odsyła do przepisów k.p.a. jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej przepis art. 37 k.p.a. nie może w ogóle mieć zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też omawiana u.d.i.p. Skarżący podkreślił, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. nie mogą być stosowane jak również art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie bezczynność podmiotu zobowiązanego w zakresie podejmowania aktów i czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Samodzielnego Publicznego Centralnego Szpitala K. W. U. M. wniósł o jej oddalenie i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu organ wywiódł, iż pismem z 8 stycznia 2016 r. Szpital wezwał skarżącego do wykazania interesu prawnego lub faktycznego z uwagi na przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś skarżący nie odpowiedział na wezwanie. W związku z powyższym wniosek skarżącego pozostał bez rozpoznania. W piśmie z 2 listopada 2016 r. skierowanym do Sądu skarżący złożył wniosek dowodowy – dopuszczenie jako dowodu kserokopii książki korespondencyjnej przychodzącej wraz z innymi dokumentami dotyczącymi obiegu dokumentów w okresie od 28 grudnia 2015 r. do 11 lutego 2016 r. na okoliczność otrzymania od skarżącego wniosku o dostęp do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 718) dalej: p.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić wypada, iż stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) oraz bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 (pkt 8). W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, obwiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (...) (art. 4 ust. 1 pkt 5). Oznacza to, że podmiotami obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są nie tylko organy administracji publicznej, zawierające się w pojęciu "władze publiczne", lecz także inne podmioty, o ile spełniają warunki określone w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publiczki (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) - dalej u.d.i.p. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - dalej k.p.a. - stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Przy wykładni tego przepisu należy kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, zaś obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Według art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy Dyrektor Samodzielnego Publicznego Centralnego Szpitala K. W. U. M. jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu u.d.i.p. Powołany przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. przewiduje dwa alternatywne kryteria, tj. wykonywanie "zadań publicznych" lub "dysponowanie majątkiem publicznym", dające podstawę do zakwalifikowania określonych podmiotów do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. W analizowanej sprawie nie ma sporu między stronami co do tego, że wniosek skarżącego z 28 grudnia 2015 r. powinien być rozpatrzony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem Dyrektor Samodzielnego Publicznego Centralnego Szpitala K. W. U. M. (państwowej osoby prawnej) jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, zaś wnioskowana informacja ma walor informacji publicznej, gdyż dotyczy działalności szpitala, a mianowicie zasad jego funkcjonowania w aspekcie trybu jego działania (art. 6 ust.1 pkt 3 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej) oraz danych publicznych, jakie są w posiadaniu szpitala (art. 6 ust.1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Przepis art. 13 powołanej wyżej ustawy stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie podmiot ten, będący dysponentem żądanej informacji, nie udzieli jej lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo podejmując te czynności, nie udostępni informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie, bądź wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji. Oznacza to, że bezczynność ma miejsce nie tylko wtedy, gdy adresat wniosku milczy, ale także wówczas, gdy odmawia żądanej informacji publicznej, w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej. Przechodząc do oceny niniejszej sprawy, bez wątpienia mamy do czynienia ze złożonym wnioskiem przez skarżącego, skoro Dyrektor w odpowiedzi na wniosek dokonał jego oceny, uznając, iż zachodzi konieczność nadania biegu otrzymanego pisma (wniosku). Następnie, jak wynika z pisma organu z dnia 8 stycznia 2016 r., wezwał on skarżącego do wykazania interesu publicznego w terminie 14 dni od otrzymania pisma. Skarżący kierując skargę do Sądu przedłożył kopie wniosku, pisma z 8 stycznia 2016 r. otrzymanego od organu oraz pismo z 26 stycznia 2016 r. skierowane do Dyrektora wykazujące interes publiczny (k-8, 9, 10 akt sądowych). Z kolei organ w odpowiedzi na skargę - sporządzonej w dniu 21 listopada 2016 r., twierdził, że skarżący nie odpowiedział na wezwanie Dyrektora do wykazania interesu publicznego, przy czym nie odniósł się do wniosku skarżącego wynikającego z pisma z 2 listopada 2016 r. o przeprowadzenie dowodu "z kserokopii książki korespondencyjnej przychodzącej oraz innymi dokumentami dotyczącymi obiegu dokumentów". Stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę wskazuje, iż organ przyjmując, że skoro skarżący nie odpowiedział na wezwanie z 8 stycznia 2016 r., to tym samym sprawę uznał za zakończoną. Jest to pojęcie błędne, bowiem do organu wpłynął wniosek o dostęp do informacji publicznej, który przez Dyrektora nie został rozpoznany zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Na zaistnienie stanu bezczynności organu nie ma wpływu czy skarżący udzielił odpowiedzi na wezwanie Dyrektora, tylko znaczenie czy we właściwym terminie doszło do rozpoznania wniosku. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. stanowi bowiem, że odmowa udostępnienia informacji publicznej (...) przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, natomiast w myśl art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji (...), przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Nie ulega zaś najmniejszej wątpliwości, że w niniejszej sprawie decyzja o odmowie udostępnienia skarżącemu żądanej informacji, nie została przez organ wydana. W tej sytuacji niewątpliwie organ pozostawał w bezczynności i zdaniem Sądu bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego też zasadne było wymierzenie organowi grzywny i na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wymierzył grzywnę w wysokości [...] zł. W ocenie Sądu, wymierzenie organowi grzywny w podanej wysokości, spełni swoją rolę represyjno – prewencyjną. Na marginesie w związku z dołączeniem przez skarżącego Dziennika Faksów, wyjaśnić należy, że doręczenia fax nie traktuje się jako doręczenia elektronicznego, nie obrazuje ono jaka wiadomość została przesłana do odbiorcy. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 149 § 1a orzeczono w pkt 3 wyroku, zaś o kosztach na podstawie art. 200 powołanej ustawy (p.p.s.a.).