VIII SAB/Wa 66/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Starszy Referent Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2015 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. M. wspólnika s.c. "[...]" na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 rok 1) zobowiązuje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] do rozpoznania wniosku Spółki Cywilnej [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 rok w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 4) zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego P. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] maja 2015 r. P. M. - wspólnik spółki cywilnej [...] (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako "Sąd") skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: "Kierownik BP ARiMR", "Kierownik" lub "organ I instancji") w sprawie wniosku ww. spółki o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2009. Skarżący wystąpił nadto o wymierzenie Kierownikowi BP ARiMR grzywny. Powołał się przy tym na przepisy art. 149 § 1 i § 2 oraz art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "u.p.p.s.a."). W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że strona wyczerpała drogę administracyjną składając do organu nadzoru zażalenie w trybie art. 37 kpa. Organ nadzoru wydał postanowienie uznając zażalenie za niezasadne. Zarzut przewlekłości postępowania jest jednak ewidentnie zasadny. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, gdy organ otrzymuje w październiku 2014 r. wyrok WSA wraz z aktami administracyjnymi i w sprawach OB oraz ONW nie podejmuje żadnej czynności do [...] maja 2015 r., wyznaczając jednocześnie terminy przesłuchań części świadków na połowę czerwca 2015 r. Co prawda, w sprawie dotyczącej PRŚ, przesłuchania przeprowadzono w dniach [...]-[...] stycznia 2015 r., ale prowadzono je w taki sposób, aby nie było możliwe przesłuchanie więcej niż jednej osoby dziennie. Kierownik BP ARiMR wzywanych świadków mógł i powinien przesłuchać przy czynnościach dowodowych ze źródeł osobowych przeprowadzonych w czasie równoległym dla innych analogicznych spraw. W organizacji organu I instancji brak jest jednak staranności aby zasadę szybkości postępowania respektować i wykonywać. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP ARiMR w pierwszej kolejności przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2001 r., sygn. akt I SAB 72/2000 podniósł, że sam fakt toczenia się postępowania przez długi okres czasu nie świadczy jeszcze o bezczynności organu. Wskazał, że nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Szczególnie skomplikowany charakter sprawy administracyjnej może być uzasadniony ze względu na jej złożony stan faktyczny. Kierownik BP ARiMR zauważył, że przeprowadzenie postępowania dowodowego zostało wskazane organowi I instancji w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 145/14. Z wyroku tego wynika, że organ I instancji powinien wyjaśnić czy spółka [...] prowadziła w 2009 r. samodzielnie działalność rolniczą i mogła być uznana za rolnika. W sprawie, w której organ chce wykazać stworzenie sztucznych warunków, winien zgodnie z art. 75 kpa, dopuścić wszelkie możliwe dowody, które mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia. Tym samym, organ winien uwzględnić wnioski dowodowe składane przez stronę postępowania w toku postępowania administracyjnego, w tym wniosek o przesłuchanie świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia przez nią gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko. W świetle powyższego, kluczowego znaczenia w niniejszej sprawia nabiera ocena, czy strona postępowania była istotnie rolnikiem w świetle obowiązujących przepisów, czy faktycznie była posiadaczem gospodarstwa rolnego. Następnie Kierownik BP ARiMR podniósł, że dokonał analizy obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawach o przyznanie płatności na lata 2005 – 2012 prowadzonych z wniosków podmiotów, w których P. M.z jest wspólnikiem. Zakres analizy obejmował kilkaset teczek aktowych zgromadzonych w ww. latach. Biorąc pod uwagę wnioski dowodowe strony, zalecenia sądu, mając na uwadze złożoność sprawy, postępowanie samego skarżącego a także znaczenie przeprowadzenia owych wniosków dowodowych dla toczącego się postępowania, organ I instancji wezwał świadków do złożenia wyjaśnień. Pierwsze przesłuchania w sprawie wyznaczono dla wszystkich świadków na jeden dzień właśnie po to, aby usprawnić i przyspieszyć prowadzenie wyjaśnień. W dniu [...] stycznia odbyło się przesłuchanie P. M., które trwało od 9:20 do 17:50. Części świadków którzy przybyli nie udało się przesłuchać. P. M. składał zeznania w sposób uniemożliwiający przesłuchanie więcej niż jednej osoby dziennie. Dlatego też organ wyznacza aktualnie po dwa przesłuchania dziennie. Nie bez znaczenia jest też fizyczna możliwość (tj. ograniczone możliwości czasowe) organu I instancji do przeprowadzenia postepowania dowodowego, w sytuacji złożenia przez kilkadziesiąt podmiotów, które reprezentuje P. M. (poprzez różne pełnione w nich funkcje) kilkudziesięciu – kilkuset wniosków o przeprowadzenie dowodu w formie zeznań świadków. Organ I instancji dodał nadto, że stronę postępowania poinformowano o przedłużeniu postępowania administracyjnego, ze względu na prowadzone postępowanie dowodowe, w związku z wielowątkowym i skomplikowanym charakterem sprawy. Jako termin załatwienia sprawy wskazano zaś dzień [...] lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują niżej wymienione przepisy w brzmieniu obowiązującym przed 15 sierpnia 2015 r., zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2015 r. poz. 658). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Bezczynność organu może występować wówczas, gdy właściwy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przepisami prawa. W realiach niniejszej sprawy zastosowanie znajdują przepisy art. 35 § 1 i § 3 kpa. Wynika z nich, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy przez organ pierwszej instancji wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). Zgodnie z art. 286 § 2 u.p.p.s.a., termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W świetle przepisów art. 149 § 1 i 2 u.p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18), wprowadzona została możliwość złożenia skargi na przewlekłość postępowania. Samo pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 s. 44). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest sposób prowadzenia przez Kierownika BP ARiMR postępowania dotyczącego wniosku spółki cywilnej w sprawie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2009, który to wniosek wpłynął do organu [...] maja 2009 r. Organ I instancji decyzją z [...] września 2013 r. orzekł o umorzeniu postępowania w części oraz o odmowie przyznania płatności bezpośrednich na 2009 r. Organ odwoławczy decyzją z [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej także jako "Sąd") prawomocnym wyrokiem z 26 czerwca 2014 r. (VIII SA/Wa 145/14; wyrok dostępny w bazie "orzeczenia.nsa.gov.pl") uchylił decyzje organów obu instancji. Wyrok wraz z aktami administracyjnymi sprawy został przekazany organowi I instancji [...] października 2014 r. W marcu 2015 r. skarżący złożył zażalenie dotyczące przewlekłego sposobu prowadzenia postępowania przez organ I instancji, w trybie art. 37 kpa, które zostało uznane przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] za uzasadnione postanowieniem z [...] maja 2015 r. Jednocześnie organ odwoławczy uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione. W dniu [...] maja 2015 r. organ I instancji wyznaczył przesłuchania części świadków na [...] i [...] maja 2015 r. W dniu [...] maja 2015 r. wydał postanowienie o dopuszczeniu dowodu – protokołu przesłuchania R. M. z dnia [...] stycznia 2015 r. przeprowadzonego w sprawie wniosku złożonego przez spółkę cywilną [...] o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na 2009 r. W dniu [...] maja 2015 r. wyznaczono przesłuchania części świadków na [...],[...] oraz [...] czerwca 2015 r. W dniach [...] i [...] maja 2015 r. oraz [...],[...] i [...] czerwca 2015 r. odbyły się przesłuchania tych świadków, którzy stawili się na wezwanie. Pismem z [...] maja 2015 r. Kierownik BP ARIMR zawiadomił wnioskującą spółkę cywilną o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na [...] lipca 2015 r. Organ uzasadnił powyższe wielowątkowym i skomplikowanym charakterem sprawy. Pismem z [...] maja 2015 r. skarżący wniósł do Sądu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Kierownika BP ARiMR w sprawie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2009. Kierownik BP ARiMR do dnia rozprawy nie poinformował Sądu o wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę z wyżej wymienionego wniosku. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, skargę spółki należało uznać za zasadną, bowiem Kierownik BP ARiMR po otrzymaniu [...] października 2014 r. prawomocnego wyroku Sądu z 6 października 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 145/14 wraz z aktami sprawy, nie wydał stosownej decyzji rozstrzygającej wniosek spółki o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2009. Nie wykazał przy tym, że w toku ponownie prowadzonego postępowania wystąpiły przesłanki uniemożliwiające rozstrzygnięcie sprawy z powyższego wniosku w terminie przewidzianym w przepisach art. 35 § 1 oraz 3 kpa lub w innym rozsądnym terminie. Skarżący wnosząc zaś w trybie art. 37 § 1 kpa zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania otworzył sobie drogę do sądowej kontroli prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dochodzonych płatności. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 roku, poz. 1164, dalej: "ustawa o płatnościach bezpośrednich"; obowiązującej do 15 marca 2015 r. wobec uchylenia przez art. 62 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - Dz. U. z 2015 r, poz. 308) stanowił, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach UE, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich o każdym niezałatwieniu sprawy dotyczącej przyznania płatności obszarowych oraz płatności do krów i owiec do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, Agencja zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W przypadku niezałatwienia sprawy we wskazanym terminie kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Organ, aby uniknąć zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie winien przedstawić cały tok postępowania, zakres czynności dokonywanych, a niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Samo odwoływanie się do skomplikowanego i wielowątkowego charakteru sprawy, bez odpowiedniego udokumentowania tego, nie może stanowić podstawy do uznania, że nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd uznał zatem, że Kierownik BP ARiMR przewlekle prowadził przedmiotowe postępowanie pozostając w bezczynności, czego konsekwencją jest zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku "[...]" s.c. z dnia [...] maja 2009 r. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 1 wyroku wydanego w niniejszej sprawie). Jednakże Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, także terminów załatwienia sprawy. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie przepisów art. 149 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym i drugim sentencji niniejszego wyroku. W celu zdyscyplinowania organu, Sąd na podstawie art. 149 § 2 u.p.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł (pkt 3 sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił mocą art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 u.p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.), gdyż strona skarżąca reprezentowana była przed Sądem przez adwokata.