VIII SAB/Wa 76/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2017 r. skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 76/17 w sprawie ze skargi P.Z. D. O. M. [...] na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie niewydania decyzji 1. uchyla punkt 1 zaskarżonego wyroku; 2. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku z [...] czerwca 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z[...] czerwca 2011 r., nr [...] 3. zasądza od P.Z.D.O.M. [...] na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku z 23 czerwca 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r., nr [...] w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z punktu pierwszego wyroku, która to bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie wymierzył Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości [...] ([...] ) złotych i zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Polskiego Związku Działkowców Okręg [...] PZD kwotę [...] ([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Od powyższego wyroku, z zachowaniem przepisanego terminu, skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Infrastruktury i Budownictwa. Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 28 kwietnia 2017 r. (data wpływu do organu) Polski Związek Działkowców w W. Okręg [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 23 czerwca 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Uzasadniając żądania skarżący wskazał, że uwagi na przedmiotowy wniosek i postępowanie nim zainicjowane, to w innej sprawie – prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. [...] Wydział Cywilny postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. zostało zawieszone postępowanie do czasu zakończenia postępowania administracyjnego z wniosku Polskiego Związku Działkowców z dnia 23 czerwca 2016 r. Tym samym bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w niniejszej sprawie wstrzymuje inne postępowanie, które toczy się przed sądem powszechnym, a którego wynik jest uzależniony od wyniku postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę, iż Minister Infrastruktury i Budownictwa nie skierował do wnioskodawcy jakiegokolwiek pisma w sprawie z wniosku PZD z dnia 23 czerwca 2016 r. (nawet nie zawiadomił o wszczęciu/o prowadzeniu postępowania), pismem z dnia 17 października 2016 r. skarżący wystąpił do organu o udzielenie informacji pod jakim znakiem sprawy w ogóle został zarejestrowany jego wniosek z dnia 23 czerwca 2016 r. i na jakim jest etapie postępowanie z tego wniosku. Jednocześnie Polski Związek Działkowców zwrócił uwagę organowi na jego bezczynność i poprosił o przyspieszenie wydania decyzji w sprawie. Minister Infrastruktury i Budownictwa nie zareagował na to pismo/nigdy nie odpowiedział na nie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie opóźnienie wydania decyzji wynika z przyczyn niezależnych od Ministra. Minister wskazał, iż organ nadzoru prowadzi poszukiwania archiwalnych akt wywłaszczeniowych występując w tym celu do Archiwum Państwowego w W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2017 r. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z 23 czerwca 2016 r. w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 23 czerwca 2016 r., która to bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); wymierzył organowi grzywnę (pkt 3); orzekł o kosztach postępowania (pkt 4). W motywach wskazał między innymi, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. W niniejszej sprawie sytuacja taka miała miejsce, bowiem jak - wynika z akt sprawy - wniosek skarżącego z dnia 23 czerwca 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. nie został dotychczas rozpoznany, zaś okoliczności podane przez organ w odpowiedzi na skargę nie stanowią usprawiedliwienia nie dotrzymania ustawowych terminów do załatwienia sprawy administracyjnej. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności Ministra Infrastruktury i Budownictwa przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Sąd uznał za uzasadniony. Jednocześnie Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi bowiem z 23 czerwca 2016 r. Nie do zaakceptowania jest w demokratycznym państwie prawa sytuacja, w której postępowanie prowadzone jest przez organ administracji rok i przez ten okres nie podjęto żadnej czynności. W skardze kasacyjnej wniesionej w imieniu organu przez uprawionego pełnomocnika, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: a) art. 149 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 133 § 1 ppsa i art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego - dalej kpa, poprzez zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia wniosku z dnia 23.06.2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] .06.2011 r., w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, mimo że sprawa została zawieszona przed wydaniem zaskarżonego wyroku, b) art. 161 § 1 pkt 3 ppsa w zw. z art. 133 § 1 ppsa poprzez nie umorzenie postępowania w przedmiocie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w sytuacji, gdy postępowanie zostało zawieszone, c) art. 141 § 4 ppsa poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku dlaczego organ został zobowiązany do wydania w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia, w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w sytuacji gdy postępowanie zostało zawieszone postanowieniem z dnia 20.06.2017 r. Z niewyjaśnionych przyczyn Sąd I instancji wskazał, że orzeka na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, tymczasem w przedmiotowej sprawie zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia zamiast umorzyć postępowanie sądowe w powyższym zakresie. Skarżący stawiając powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1 oraz umorzenie postępowania w przedmiocie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania w sprawie rozstrzygnięcia, a w razie stwierdzenia że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał wyrok. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, iż postanowieniem z dnia 20.06.2017 r., Minister Infrastruktury i Budownictwa na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone z wniosku Polskiego Związku Działkowców, Okręg [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r., orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w R. przy I., oznaczonej jako działka [...], ujawnionej w księdze wieczystej [...] jako własność J. K. do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po M. K., będącym następcą prawnym właściciela wywłaszczonej nieruchomości – J. K.. W treści wyroku z dnia 30.08.2017 r. Sąd w ogóle nie wziął pod uwagę, że sprawa została wcześniej zawieszona, a zatem dokonał błędnej oceny stanu faktycznego sprawy. Powyższa okoliczność ma dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne znaczenie. Należy bowiem wskazać, iż zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Ponadto art. 103 kpa stanowi, iż zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Zaznaczyć ponadto należy, że zgodnie z art. 35 § 5 kpa, do terminów załatwienia sprawy określonych w przepisach art. 35, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, zawieszenia postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) z dniem 15 sierpnia 2015 r. wszedł w życie przepis art. 179a o brzmieniu "Jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna." W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę oczywiście usprawiedliwione podstawy wywiedzionej skargi kasacyjnej występują w sytuacji, gdy sąd podziela zarzuty i żądania skargi kasacyjnej, uznając swoją pomyłkę w tym zakresie (por. postanowienie NSA z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt I OZ 1173/09, publ. CBOSA). W toku postępowania międzyinstancyjnego, wszczętego na skutek wniesienia skargi kasacyjnej przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzi jedna z przesłanek przywołana w cytowanym przepisie, stanowiąca podstawę do wydania autokontrolnego orzeczenia. Stwierdzono bowiem, że oczywiście usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez błędne zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do merytorycznego rozpoznania spraw, po wydaniu przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania. Z akt sprawy wynika, że postanowienie w zakresie zawieszenia postępowania administracyjnego nie było poddane sądowoadministracyjnej kontroli, nie korzysta więc z powagi rzeczy osądzonej i nie jest wiążące w każdej innej sprawie (art. 170, 171 p.p.s.a.). Zatem sąd administracyjny w ramach skargi na bezczynność czy przewlekłość postępowania administracyjnego może objąć to postanowienie oceną merytoryczną i w zależności od jej wyników zobowiązać organ administracji do podjęcia zawieszonego postępowania i wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności bądź umorzyć postępowanie sądowoadowoadministracyjne w zakresie zobowiązania do wydania aktu czy dokonania czynności. W istocie bowiem wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania, uniemożliwia Sądowi zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie, bowiem skoro postępowanie zostało zawieszone, to organ nie może podejmować żadnych czynności (poza zmierzającymi do podjęcia postępowania), w szczególności nie może wydać merytorycznego rozstrzygnięcia, do czego zobowiązał go Sąd w zaskarżonym wyroku z dnia 30 sierpnia 2017 r. W niniejszej sprawie, w związku z wydaniem postanowienia z dnia [...] czerwca 2017 r., którym Minister Infrastruktury i Budownictwa zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone z wniosku Polskiego Związku Działkowców, Okręg [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r., znak [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po M. K. - orzekanie o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe, dlatego też Sąd umorzył postępowanie sądowe w tym zakresie. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia Ministra z dnia [...] czerwca 2017 r. M. K. jest spadkobiercą zmarłego właściciela nieruchomości J. K. (postanowienie Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] października 1991 r. sygn. akt [...] ) zatem w związku z jego zgonem koniecznym jest ustalenie następców prawnych zmarłego, a postępowanie w tym przedmiocie toczy się już przed sądem powszechnym. Zgodnie z art. 1027 Kodeksu cywilnego względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku. W tej sytuacji uznając zasadność wydanego w sprawie postanowienia o zawieszeniu postępowania, bowiem organ ma obowiązek ustalenia wszystkich osób będących stronami postępowania, stwierdzić należy, że zawieszenie postępowania administracyjnego czyni niemożliwym zobowiązanie przez Sąd organu do załatwienia sprawy na podstawie art. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z czym Sąd uchylił swój wyrok w tej części – pkt 1 wyroku. W tym stanie rzeczy, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – postępowanie administracyjne zostało zawieszone po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania aktu, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tym też zakresie podlega ono umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26.11.2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). Mając powyższe na uwadze Sąd – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 179a w zw. z art. 203 pkt 2 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając zapisy § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 31 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U. poz. 1804 z 2016 r.).