VIII SAB/Wa 8/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi R. R. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] w przedmiocie bezczynność organu w sprawie dostępu do informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor Aresztu Śledczego w [...]dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosków R. R. z dnia 12 lutego 2023 r.; 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Aresztu Śledczego w [...]na rzecz skarżącego R. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 12 lutego 2023 r., który wpłynął 17 lutego 2023 r., a zarejestrowany został pod pozycją [...], R. R. (dalej: skarżący, wnioskodawca) zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w G. o udostępnienie informacji publicznej poprzez wydanie zanonimizowanych kserokopii odpowiedzi na skargi osadzonych, tymczasowo aresztowanych oraz ich pełnomocników uznane za zasadne lub częściowo zasadne, również uznane za zasadne lub częściowo, przez organy nadrzędne w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2022 r., a złożonych na dyrekcję Aresztu Śledczego w G.. Kolejnym wnioskiem z 12 lutego 2023 r., który wpłynął 28 lutego 2023 r., zarejestrowanym pod pozycją [...] a skierowanym do Oddziału Zewnętrznego Aresztu Śledczego w G. Oddział w S. (dalej: Oddział Zewnętrzny Aresztu Śledczego, Oddział Zewnętrzny) skarżący wniósł o udostępnienie w trybie informacji publicznej poprzez wydanie zanonimizowanych kserokopii odpowiedzi na skargi osadzonych, tymczasowo aresztowanych oraz ich pełnomocników uznane za zasadne lub częściowo zasadne, również uznane za zasadne lub częściowo przez organy nadrzędne w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2022 r., a złożonych na dyrekcję Oddziału Zewnętrznego Aresztu Śledczego w G oraz administrację Oddziału Zewnętrznego Aresztu Śledczego w G, funkcjonariuszy Służby Więziennej pracujących w Oddziale Zewnętrznym Aresztu Śledczego w G oraz na kantynę, pracowników kantyny przy Oddziale Zewnętrznym Aresztu Śledczego w G. Pismem z 3 marca 2023 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w G (dalej: organ, Dyrektor Aresztu Śledczego) działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 , dalej: u.d.i.p.) uznając, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, wezwał skarżącego do wykazania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, że udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na powyższe, skarżący piśmem z 5 października 2023 r. w trybie skargowym złożył skargę do Aresztu Śledczego w G. Jednocześnie wyjaśnił, że organ w sprawach [...] oraz [...] doręczył mu wezwanie z 3 marca 2023 r., natomiast do dnia sporządzenia pisma nie udzielił żądanej informacji publicznej. W kolejnym piśmie z tej samej daty skarżący podniósł, że prostuje swój wniosek o udzielenie informacji publicznej i wnosi o zmianę przedziału czasowego we wniosku z 12 lutego 2023 r. skierowanym do Dyrektora Aresztu Śledczego w G., domagając się żądanych informacji za okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 marca 2022 r. Pismem z 27 października 2024 r. organ mając na uwadze nadesłane przez skarżącego sprostowanie w przedmiocie wskazanego okresu żądanych informacji, poinformował skarżącego, że we wnioskowanym przez niego okresie żadna ze skarg osadzonych, tymczasowo aresztowanych i ich pełnomocników (dotycząca Aresztu Śledczego w G. – w tym Oddziału Zewnętrznego w S.) nie została uznana za zasadną w części lub w całości. Pismem z 9 listopada 2023 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny niniejszej sprawy oraz podniósł, że nie ustosunkował się do wezwania organu z 3 marca 2023 r. o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego i czekał, aż organ wyda decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania. W dniu 5 października 2023 r. skierował do organu pismo zmniejszające przedział czasowy i pismem z 3 listopada 2023 r. organ udostępnił informację publiczną. Jednakże jak wskazał skarżący korekta przedziału czasowego zawarta w piśmie z 5 października 2023 r. dotyczyła jedynie wniosku skierowanego do Dyrektora Aresztu Śledczego, a nie wniosku skierowanego do Oddziału Zewnętrznego Aresztu Śledczego. Dlatego też w ocenie skarżącego Dyrektor Aresztu pozostaje nadal w bezczynności w kwestii wniosku skierowanego do Oddziału Zewnętrznego. W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie bezczynności organu w rozpoznaniu obu wniosków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uzasadniając, iż żądana informacja została wnioskodawcy w całości udostępniona. Organ wskazał, że treść udzielonej odpowiedzi została dokonana zarówno na podstawie analizy posiadanej dokumentacji Aresztu, udzielonych przez organy sprawujące nadzór nad działalnością Aresztu,. odpowiedzi w przedmiocie skarg oraz w szczególności w oparciu o analizę danych zawartych w Centralnej Bazie Danych Osób Pozbawionych Wolności - w której za dany okres znajduje się rejestr skarg. Zaznaczono, że Oddział Zewnętrzny nie jest odrębną instytucją, a oddziałem Aresztu Śledczego w G. oraz nie posiada odrębnej struktury organizacyjnej czy administracji, a także rejestru skarg. Tym samym żądanie wnioskodawcy zostało spełnione. Uwzględnić również należy, iż pismem z dnia 7 grudnia 2023 r. Dyrektor Aresztu Śledczego, wobec obu wniosków skarżącego, w związku z brakiem uzasadnienia żądania wydania wnioskowanych informacji, wydał decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Przedmiotową decyzję 13 grudnia 2023 r. doręczono na adres skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności organów administracji sprawowana przez sądy w zakresie zgodności z prawem obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą o dostępie do informacji publicznej, jak i wówczas, gdy podmiot ten błędnie stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach wskazanej ustawy. W myśl art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. Jednak zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. Stosownie do art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., może również orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Bezczynność podmiotu rozpoznającego wniosek Oceniając, czy adresat żądania o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w bezczynności należy wziąć pod uwagę, że na gruncie przepisów u.d.i.p. realizacja "prawa dostępu do informacji publicznej" w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1-3) wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek, tj.: 1) przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., 2) adresatem żądania musi być podmiot zobowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., 3) żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postaci zanonimizowanych kopii wszystkich odpowiedzi na skargi osób pozbawionych wolności uznanych za zasadne lub częściowo zasadne we wskazanych we wnioskach okresach. Adresatem wniosku był Dyrektor Aresztu Śledczego w G., czyli podmiot publiczny. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji, według art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej. Poza sporem pozostaje, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Zgodnie z treścią tego przepisu udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Za informację publiczną uznaje się, m. in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź funkcje publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą bezpośrednio od nich. W rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskami z 12 lutego 2023 r. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego oraz do Oddziału Zewnętrznego Aresztu Śledczego w G. Oddział w S. o nadesłanie zanonimizowanych kserokopii odpowiedzi na skargi osadzonych, tymczasowo aresztowanych oraz ich pełnomocników uznane za zasadne lub częściowo zasadne, również uznane za zasadne lub częściowo przez organy nadrzędne, a wniesionych na pracowników tych jednostek we wskazanych we wnioskach okresach. Należy w tym miejscu zauważyć, że Oddział Zewnętrzny Śledczego w G. Oddział w S. jest jednostką podległą Aresztowi Śledczemu w G., nie posiada odrębnej struktury organizacyjnej czy administracyjnej, a zatem podmiotem zobowiązanym do udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostepnienie informacji publicznej skierowany do Oddziału Zewnętrznego jest Dyrektor Aresztu Śledczego w G.. W odpowiedzi na otrzymane 17 lutego 2023 r. oraz 28 lutego 2023 r. wnioski skarżącego z 12 lutego 2023 r. Dyrektor Aresztu Śledczego uznając, że dotyczą informacji publicznej przetworzonej pismem z 3 marca 2023 r. (w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji, pod rygorem wdania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Sąd w tym miejscu wyjaśnia, że rozpoznając skargę na bezczynność organu nie rozstrzyga o zasadności stanowiska organu wyrażonego w tej kwestii, lecz jedynie o obowiązkach organu wynikających z przepisów u.d.i.p. Skarżący powyższe wezwanie pozostawił bez odpowiedzi. Zadaniem Sądu dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy podstawowe znaczenie ma ustalenie konsekwencji związanych ze stwierdzeniem, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, a więc ustalenia, czy w tej sytuacji organ był zobowiązany do podjęcia określonych działań przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z poczynionymi na wstępie uzasadnienia uwagami wnioski skarżącego powinny zostać rozpoznane w ustawowym terminie przez organ albo poprzez udzielenie pełnej informacji w formie czynności materialno-technicznej albo przez udzielenie pisma informującego m.in. że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej albo przez wydanie stosownej decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 3 ust. 1 pkt. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p., bądź decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast nieuzupełnienie wniosku w zakresie wymogu wykazania szczególnego interesu publicznego winno skutkować odmową udzielenia żądanej informacji. Zauważyć jednak należy, że w niniejszej sprawie organ, aż do momentu wniesienia skargi, nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności. Samo stwierdzenie, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, jeżeli nie towarzyszy jej podjęcie stosownego aktu przewidzianego w ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie usuwa bowiem stanu bezczynności organu. Odmowa udzielenia informacji przetworzonej musi nastąpić w formie decyzji administracyjnej, na którą, po wyczerpaniu toku instancji, służy skarga do sądu administracyjnego. Pamiętać bowiem należy, że bezczynność organu zachodzi nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Stąd uznanie, że informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, a wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w jej żądaniu, skutkować powinno decyzją o odmowie jej udostępnienia. Ze względu na to, że decyzja z 7 stycznia 2024 r. znak: [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej została wydana po wniesieniu skargi, uzasadniony jest zarzut bezczynności organu. Bezczynność w takich sprawach nie polega bowiem wyłącznie na całkowitym milczeniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Zachodzi również wtedy, gdy organ nie rozpoznaje w terminie wniosku o udostępnienie informacji w pełnym zakresie. Uwzględniając tą okoliczność brak było podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosków z 12 lutego 2023 r. Z tego względu Sąd, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie Sąd oceniając charakter bezczynność (art. 149 § 1a p.p.s.a.), stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu ocenianego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14). W niniejszej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie wystąpiła. Z akt sprawy wynika, że zwłoka Dyrektora Areszty Śledczego wynikała z błędnego przekonania, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, a wnioskodawca nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego. W ocenie Sądu nie można zatem dopatrzeć się ze strony organu lekceważenia skarżącego, czy też celowego przedłużania postępowania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.