VIII SAB/Wa 8/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [...]z dnia 5 grudnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...]kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stowarzyszenie na rzecz [...] (dalej "strona skarżąca", "wnioskodawca" lub "Stowarzyszenie") pismem z 22 grudnia 2025 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: "Rzecznik" lub "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z 5 grudnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, Stowarzyszenie w dniu 5 grudnia 2025 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciło się do organu z pytaniem na jakim etapie rozpatrywania jest sprawa dotycząca zawiadomienia Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z 16 października 2025 r. skierowanego do Rzecznika o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych przez osobę fizyczną sprawującą w chwili popełnienia czynu funkcję Wójta Gminy J.. Stowarzyszenie wskazało, że jeżeli zapadło jakieś postanowienie w tej sprawie to wnosi o jego skan oraz prosi o udostępnienie żądanej informacji poprzez adres e-mail: stowarzyszenie [...]@wp.pl. W odpowiedzi z 18 grudnia 2025 r. Rzecznik poinformował, że wniosek nie może być rozpatrzony, gdyż nie zawiera podpisu wnioskodawcy. W ww. dniu wpłynęła do organu za pośrednictwem poczty elektronicznej odpowiedź od strony skarżącej, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi być podpisany. Rzecznik uznał, że ww. odpowiedź została sprecyzowana przez stronę skarżącą w taki sposób, że można było zidentyfikować wnioskodawcę i przyjął ją za uzupełnienie wniosku. W związku zaś z powyższym, odpowiadając na złożony wniosek z 5 grudnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, organ poinformował Stowarzyszenie, że w sprawie zawiadomienia Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z 16 października 2025 r. skierowanego do Rzecznika o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych przez osobę fizyczną sprawującą w chwili popełnienia czynu funkcję Wójta Gminy J., prowadzone jest postępowanie wyjaśniające. Następnie pismem z 22 grudnia 2025 r. strona skarżąca złożyła opisaną na wstępie skargę na bezczynność organu, w której zarzuciła naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek, 3) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej udostępniana jest na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji, podczas gdy w sprawie nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji, 4) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ww. ustawy w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji, poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji. W związku z powyższym, Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazało, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi spełniać wymogów formalnych określonych w art. 63 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm.), dalej jako "K.p.a.". Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną. W ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest nakazu, aby wnioskodawca musiał podać swoje dane osobowe. Powyższe oznacza, że należy udzielić odpowiedzi nawet na anonimowe wnioski o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości, ewentualnie - z daleko posuniętej ostrożności procesowej, gdyby Sąd uznał, że Rzecznik dopuścił się bezczynności - o umorzenie postępowania w sprawie w zakresie wniosku z pkt 2 skargi, a także o oddalenie wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w zakresie wniosku z pkt 3 skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgadza się z poglądem sądów, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej co do zasady nie musi być podpisany. Są jednak wyjątki od powyższej zasady. W ocenie Rzecznika rozpoznawana sprawa jest takim właśnie wyjątkiem od tej zasady. Nie można bowiem zapominać, że czynności sprawdzające i postępowanie wyjaśniające w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych prowadzone przez Rzecznika ma charakter zbliżony do dochodzenia. Do czasu skierowania wniosku o ukaranie do komisji orzekającej, szczegóły ustaleń powinny być chronione ze względu na dobro postępowania. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Lex specialis w przedmiotowej sprawie jest w ocenie organu ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i jej art. 173. Organ wskazał, że mając na uwadze zawiłości dotyczące relacji ustawy o dostępie do informacji publicznej z przepisami szczególnymi, podjął jednak decyzję o rozpatrzeniu wniosku w przedmiotowej sprawie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale z zachowaniem wszelkich środków ostrożności. W związku bowiem z tym, że nazwa wnioskodawcy została ujawniona w mailu z 18 grudnia 2025 r., po zwróceniu uwagi przez Rzecznika, że wniosek nie zawiera podpisu, organ postanowił udzielić odpowiedzi na wniosek. Rzecznik rozpatrzył wniosek 31 grudnia 2025 r., a zatem zanim dowiedział się o skardze do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", które to przepisy stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1615 ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ la). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej reguluje wskazana już wyżej ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako "u.d.i.p.", będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 ustawy zasadniczej. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek ma formę czynności materialno -technicznej i w świetle dyspozycji art. 14 ust. 1 u.d.i.p. winno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 161/12, LEX nr 1264582 oraz z 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12, LEX nr 1356989, a także wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 35/13, LEX nr 1352000). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w dacie wniesienia skargi, lecz ustała po jej wniesieniu, ma to jedynie wpływ na orzeczenie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności. Gdy w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie udzielił żądanej informacji publicznej ani nie rozpoznał wniosku w inny, prawnie dopuszczalny sposób, tj. poprzez wydanie decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji, umorzenie postępowania bądź poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. bądź, że dany podmiot nie posiada żądanej informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Rzecznik zatem jako organ władzy publicznej jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że "informacją publiczną" jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie "sprawa publiczna" oznacza natomiast przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto szeroką definicję pojęcia "informacja publiczna" wskazując, że jest to każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19). Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że przedmiot wniosku strony skarżącej w postaci zapytania organu na jakim etapie rozpatrywania jest sprawa dotycząca zawiadomienia Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z 16 października 2025 r. skierowanego do Rzecznika o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych przez osobę fizyczną sprawującą w chwili popełnienia czynu funkcję Wójta Gminy J. niewątpliwie obejmował informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Pytanie strony skarżącej dotyczyło bowiem wykonywania przez organ zadań publicznych. Spełniony zatem został w niniejszej sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy zastosowania u.d.i.p. Podkreślić należy, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym. W u.d.i.p. nie ma wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Jednak wniosek powinien wskazywać adresata wniosku oraz przedmiot i zakres wniosku w taki sposób, aby nie budziło to żadnych wątpliwości. Zatem to nie forma, lecz treść wniosku ma kluczowe znaczenie w kontekście uprawnienia do żądania przekazania informacji publicznej. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi być podpisany, aby mógł zostać pozytywnie zrealizowany. Dopiero ujawnienie przez organ zamiaru wydania decyzji odmownej uzasadniania uzupełnienie takiego wniosku o podpis wnioskodawcy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09: "wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. Bez istotnego znaczenia pozostawała w niniejszej sprawie zatem okoliczność, że strona skarżąca swego wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie opatrzyła podpisem. Wystarczające do prawidłowej kwalifikacji wniosku było zaś to, że wniosek dotyczył określonej informacji publicznej oraz wnioskodawca podał adres doręczenia wnioskowanej informacji. Z akt sprawy wynika, że organ nie rozpoznał wniosku strony skarżącej z 5 grudnia 2025 r. w terminie 14 dni od jego otrzymania, czyli do 19 grudnia 2025 r. Dopiero bowiem 31 grudnia 2025 r., a zatem po upływie terminu do rozpatrzenia wniosku wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ odpowiedział na wniosek strony skarżącej. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że w dacie wniesienia skargi do tutejszego Sądu, tj. 22 grudnia 2025 r., Rzecznik pozostawał w bezczynności względem wniosku strony skarżącej z 5 grudnia 2025 r., nie rozpoznał bowiem wniosku w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p., nie przedłużył również terminu udzielenia odpowiedzi w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i orzekł w tym zakresie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (punkt 1 wyroku). Jednocześnie Sąd uznał w punkcie 2 wyroku, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (punkt 3 wyroku) znajduje podstawy w art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na koszty te składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi (100 zł).