VIII SAB/Wa 81/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Protokolant Starszy Referent Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2015 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011 1) stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]; 2) stwierdza rażące naruszenie prawa przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]; 3) wymierza Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] grzywnę w kwocie [...] ([...]) złotych; 4) umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 5) zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącej [...] spółki z o.o. z siedzibą w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej: "skarżąca", "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sąd") skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "Kierownik BP ARiMR", Kierownik" lub "organ I instancji") w sprawie wniosku Spółki o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2011. Skarżąca wystąpiło o uznanie skargi za zasadną oraz o wymierzenie Kierownikowi BP ARiMR grzywny. Powołał się przy tym na przepisy art. 149 § 1 i § 2 oraz art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). W uzasadnieniu skargi jej autor wyraził pogląd, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy organ po upływie czterech miesięcy od podjęcia zawieszonego postępowania przesyła akta do organu właściwego miejscowo, wiedząc już w dniu podjęcia tego postępowania o zmianie właściwości miejscowej w sprawie. Skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego. W dniu [...] maja 2011 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynął wniosek o przyznanie płatności na rok 2011 podmiotu [...] sp. z o.o. Z kolei [...] czerwca 2011 r. wpłynął wniosek o przyznanie płatności na rok 2011 podmiotu [...] sp. z o.o. z zaznaczonym celem złożenia "zmiana danych". W toku postępowania przez [...] w M. wykryty został błąd kontroli krzyżowej dotyczący zadeklarowania do płatności przez więcej niż jednego rolnika działki o nr [...] w obrębie R., w związku z czym zostało wygenerowane wezwanie nr [...]. W odpowiedzi na powyższe [...] sp. z o.o. wniosła o przesłuchanie wskazanych świadków oraz podtrzymała deklarację konfliktowej działki składając dokument korekty. W dniu [...] stycznia 2012 r. za pośrednictwem wewnętrznej poczty elektronicznej zostały przesłane skany dokumentów dotyczących konfliktowej działki [...] złożonych przez drugiego uczestnika konfliktu krzyżowego w postaci oświadczenia z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz dokumentu korekty wraz z pismem przewodnim. W dniu [...] lutego 2012 r. [...] sp. z o.o. została wezwana do wskazania prawidłowego celu złożenia wniosku rolnośrodowiskowego na rok 2011, w związku z wydaniem dla [...] sp. z o.o. decyzji odmawiającej przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2010, tj. za rok początkowy realizacji programu rolnośrodowiskowego. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. organ I instancji wyjaśnił Spółce zasadność wystosowanego wezwania. Dnia [...] lutego 2012 r. [...] sp. z o.o. złożyła do Kierownika BP ARiMR wniosek o zawieszenie przedmiotowego postępowania w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011, do czasu zakończenia kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej decyzji rolnośrodowiskowej wydanej za rok 2010. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. postępowanie niniejsze zostało zawieszone. Następnie, w związku z wnioskiem strony postępowania (pismo z dnia [...] października 2014 r.), organ I instancji postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2014 r. podjął zawieszone postępowanie. Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2015 r. Kierownik BP ARiMR przekazał Kierownikowi BP ARiMR [...] z/s w W. - jako do organu właściwego – akta sprawy o nr [...] prowadzonej dla podmiotu [...] sp. z o.o. Jak wynika bowiem z danych zawartych w ewidencji producentów siedzibą spółki [...] sp. z o.o. jest miejscowość Ł. w powiecie ś. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ I instancji zwrócił się z prośbą o przekazanie akt sprawy do właściwego miejscowo dla Spółki organu tj. Kierownika BP ARiMR w Ś. Skarżąca złożyła zażalenie dotyczące przewlekłego sposobu prowadzenia postępowania przez Kierownika BP ARiMR w B., w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "Kpa"). Wskazanym na wstępie, pismem z dnia [...] maja 2015 r. Spółka wniosła do Sądu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP ARiMR w sprawie wniosku spółki o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2011. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP ARiMR wniósł o oddalenie skargi. Szczegółowo przedstawił przebieg postępowania w sprawie, wskazując, iż przez okres od [...] lutego 2012 r. do [...] listopada 2014 r. sprawa pozostawała zawieszona na wniosek strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest prowadzenie przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ł. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2011. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż skarżąca wnosząc w trybie art. 37 § 1 Kpa zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania otworzyła sobie drogę do sądowej kontroli prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dochodzonej płatności. Zauważyć należy, że ustawodawca ustawą z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 roku, nr 6, poz. 18) wprowadził możliwość złożenia skargi na przewlekłość postępowania. Samo pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 str. 44). Trzeba wskazać, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania pod kątem zarzutu przewlekłości bada, czy podejmowane czynności zmierzały do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są podejmowane, a także czy czynności podejmowane przez organ nie mają charakteru pozornego. W postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w takim zakresie, w jakim postępowanie to nie zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. nr 64, poz. 427). Zgodnie z art. 21 tej ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z § 23 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz.U. z 2013 roku, poz. 361 ze zm.) wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych składa się do kierownika biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z § 26 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzje w sprawie przyznania płatności do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek. W przypadku niezałatwienia sprawy we wskazanym terminie kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (ust. 3). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że Kierownik BP ARiMR w B. przewlekle prowadził postępowanie w niniejszej sprawie, o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku wydanego w niniejszej sprawie. Od daty podjęcia, zgodnie z wnioskiem Spółki, zawieszonego postępowania tj. w okresie od [...] listopada 2014 r. do [...] marca 2015 r. Kierownik nie przeprowadzał żadnych czynności prowadzących do wydania stosownej decyzji rozstrzygającej wniosek spółki o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2011. Nadto nie przedłużał terminu załatwienia sprawy, jak i nie wykazał, jakie czynności miały zostać wykonane i że były one niezbędne dla załatwienia. Nie wykazał także przy tym, że w toku prowadzonego postępowania wystąpiły przesłanki uniemożliwiające rozstrzygnięcie sprawy z powyższego wniosku skarżącej w terminie przewidzianym w przepisach art. 35 § 1 oraz 3 Kpa lub w innym rozsądnym terminie. Organ dopiero w dniu [...] marca 2015 r. przekazał Kierownikowi BP ARiMR [...] z/s w W. oryginał teczki aktowej sprawy o nr [...] prowadzonej dla podmiotu [...] sp. z o.o. A następnie po miesiącu tj. [...] kwietnia 2015 r. w związku z błędnym przekazaniem akt sprawy, zwrócił się do Kierownika BP ARiMR [...] z/s w W. z prośbą o ich przekazanie do Kierownika BP ARiMR w Ś. - jako organu właściwego miejscowo. Organ, aby uniknąć zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie winien przedstawić cały tok postępowania, zakres czynności dokonywanych, a niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednakże w niniejszej sprawie powyższego nie uczynił. Przekazanie akt sprawy do innego organu, obecnie właściwego miejscowo, nie zwalnia sądu od rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wymieniony obowiązek wynika z treści art. 149 p.p.s.a. Przystępując zatem do oceny, czy przewlekłość miała charakter rażący należy stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan w którym wyraźnie, ewidentnie, drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przewlekłe prowadzenie postępowania musi charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W sytuacji, gdy organ nie jest w stanie wykazać, że w okresie od [...] listopada 2014 roku do [...] marca 2015 roku wykonywał jakiekolwiek czynności w sprawie, upłynął długi okres od czasu złożenia wniosku do jego rozpoznania, nie informował skarżącej o zakresie i stopniu zaawansowania postępowania, nie wyznaczył terminu zakończenia sprawy, to w ocenie Sądu istnieje podstawa do uznania, iż przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tego też względu biorąc za podstawę art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie przepisów art. 149 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym i drugim sentencji niniejszego wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił mocą art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.), gdyż strona skarżąca reprezentowana była przed Sądem przez adwokata.