VIII SAB/Wa 82/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) stwierdza bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku M. W. z dnia [...] marca 2015 r. o udzielenie informacji publicznej uznając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 3) zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego M. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] czerwca 2015 roku M. W. wniósł skargi na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznych o które wnosił w swoich wnioskach z dnia [...] marca i [...] czerwca 2015 roku. Skarga do sądu została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego. Skarżący w swoim wniosku z dnia [...] marca 2015 roku wnosił o udostępnienie informacji publicznej przez organ poprzez przesłanie na wskazany adres poczty elektronicznej zestawienia umów cywilnoprawnych zawartych w roku 2014 oraz 2015 (do [...].03.2015 roku) w oparciu o rejestr, w formie arkusza kalkulacyjnego zawierającego co najmniej dane w zakresie numeru umowy, nazwy kontrahenta, wartości umowy, opisu czego dotyczy umowa, klasyfikacji budżetowej, nazwy placówki odpowiedzialnej za wydatkowane środki. W dniu [...] kwietnia 2015 roku organ za pośrednictwem poczty elektronicznej realizując wniosek przekazał żądane informacje za wyjątkiem wskazania imion i nazwisk kontrahentów – osób fizycznych powołując się na ochronę danych osobowych. Dane w odniesieniu do osób fizycznych zostały ograniczone do określenia ,, osoba fizyczna ‘’. Dnia [...]maja 2015 roku skarżący wezwał organ do pełnego wykonania wniosku. W odpowiedzi Prezydent Miasta R. podtrzymał swoje stanowisko o braku podstaw do udostępnienia imion i nazwisk kontrahentów z uwagi na wymogi ustawy o ochronie danych osobowych. W ocenie skarżącego Prezydent Miasta R. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej ponieważ zostały spełnione przesłanki określone w art. 4 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej ( DZ.U z 2014 roku, poz.782 dalej jako ustawa). W sytuacji gdy organ dokonuje anonimizacji danych, co sprowadza się do odmowy udostępnienia informacji publicznej w pewnym zakresie winien wydać stosowną decyzję administracyjną. Wskazał, że przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku lub gdy podmiot odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. W dalszej części swojej skargi skarżący, mimo świadomości jej przedwczesności przedstawił argumentację, iż błędne jest stanowisko organu o nieudostępnianiu danych osób fizycznych – kontrahentów umów cywilnych. Skarżący przywoływał orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wydane na gruncie art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w sprawach TASZ przeciwko Węgrom, nr wniosku 37374/05, wyrok z 14 kwietnia 2009 roku i Młodzieżowa Inicjatywa na Rzecz Praw Człowieka przeciwko Serbii, nr wniosku 48135/06, wyrok z 25 czerwca 2013 roku, że prawo do informacji jest prawem człowieka. W dalszej części uzasadnienia skarżący powoływał na stanowisko w tym zakresie zajęte przez sądy administracyjne, sądy powszechne oraz stanowisko doktryny , iż organ zobowiązany nie miał podstaw do odmowy udostępnienia danych osobowych kontrahentów. Skarżący powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 4 lutego 2015 roku, syg. akt I OSK 531/14 gdzie sąd powiedział, że ,, odnosząc się zanonimizowania udostępnionych informacji, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zaznaczyć na wstępie, że istotnie – w aktualnym i jednolitym orzecznictwie przyjmuje się, że dane o kontrahentach jednostki samorządu terytorialnego, takie jak imiona i nazwiska podlegają udostępnieniu w trybie informacji i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną w art. 5 ust.2 ustawy ....’’. W związku z tym skarżący wnosił o zobowiązanie organu do dokonania czynności z zakresu udostępnienia informacji publicznej – zgodnie z wnioskiem z dnia [...] marca 2015 roku. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta R. wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazywał, że organ pismem z dnia [...] kwietnia 2015 roku przy użyciu poczty elektronicznej przekazał na wskazany przez wnioskodawcę adres cztery pliki będące zestawieniami – 1) umów zakupu zawartych w 2014 roku oraz do dnia [...] marca 2015 roku w oparciu o rejestr [...] w formie pliku PDF, odzwierciedlające treści plików w arkuszu kalkulacyjnym, zawierające żądane przez wnioskodawcę zakresy, jakimi dysponował Urząd Miejski w R. na dzień udzielenia odpowiedzi, przy czym nazwa kontrahenta w odniesieniu do osób fizycznych została ograniczona do określenia ,, osoba fizyczna’’ lub ,, dane osobowe’’, 2) umów sprzedaży zawartych w 2014 roku oraz do [...] marca 2015 roku w oparciu o rejestr [...] w formie pliku PDF, odzwierciedlające treści plików w arkuszu kalkulacyjnym, zawierające informacje jakimi dysponował Urząd Miejski w R. na dzień udzielenia odpowiedzi, z zaznaczeniem, że – zestawienie umów sprzedaży nie zawiera klasyfikacji budżetowej, która nie jest wymagana w programie komputerowym dla potrzeb Wydziału Księgowości Urzędu Miejskiego, - ze względu na fakt, iż liczba umów sprzedaży za 2014 roku oraz od [...]stycznia 2015 roku do [...] marca 2015 roku wynosi ogółem [...], w tym liczba umów dotycząca osób fizycznych wymagająca anonimizacji wynosi [...] – kolumna zawierająca nazwę kontrahenta nie została wykazana. Następnie organ wskazał, że M. W. w dniu [...] maja 2015 roku zwrócił się do organu o wykonanie w pełnym zakresie wniosku lub wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej. Prezydent Miasta R. w piśmie z dnia [...] maja 2015 roku podtrzymał dotychczasowe stanowisko, powołując się na stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2014 roku, syg. akt I OSK 2499/13 gdzie sąd stwierdził, że ,, z przepisów wymienionych ustaw nie można wyprowadzić generalnego zakazu udostępniania informacji publicznej, w treści której figurują określone dane osobowe. Jednocześnie brak też takiej regulacji, która byłaby podstawą legalizującą co do zasady uzyskanie dostępu do danych osobowych w ramach realizowanego prawa do informacji publicznej. ‘’. Jednocześnie organ podniósł, że jeżeli wnioskodawca jest zainteresowany którąkolwiek z umów z osobą fizyczną organ udostępni jej treść, po uprzednim zbadaniu czy ujawnienie imienia i nazwiska osoby fizycznej, będącej stroną umowy nie naruszy jej ochrony prawnej. Prezydent Miasta R. decyzją nr [...]z dnia [...] czerwca 2015 roku odmówił udostępnienia informacji publicznej z przedmiotowego wniosku w części dotyczącej imienia i nazwiska osób fizycznych, które zawarły umowy z Urzędem Miejskim w R. w 2014 roku i od [...] stycznia 2015 roku do [...] marca 2015 roku. Organ wskazywał, że udostępnienie imienia i nazwiska byłoby nieuprawnione i jednocześnie powodowałoby swoiste nadużycie, ze względu na sferę prywatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej p.p.s.a. - sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w kodeksie postępowania administracyjnego terminie lub akcie szczególnym organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie złożonego wniosku lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej, jak drugiej instancji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie tylko wtedy gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Ustawa odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust.2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielenia informacji publicznej przepis art. 37 k.p.a. nie może mieć zastosowania( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2014 roku, syg. akt I OSK 2603/13, LEX nr 1484848). Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Niwelacja stanu przewlekłości postępowania poprzez wydanie decyzji nr [...] w dniu [...] marca 2015 roku w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym udostępnienia imienia i nazwiska osób fizycznych będących kontrahentami umów zawartych z Urzędem Miejskim w roku 2014 i od [...] stycznia 2015 roku do [...] marca 2015 roku nie zwalnia sądu od rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wymieniony obowiązek wynika z treści art. 149 p.p.s.a. Przystępując zatem do oceny czy przewlekłość miała charakter rażący należy stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan w którym wyraźnie, ewidentnie, drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przewlekłe prowadzenie postępowania musi charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawiona jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż zgodnie z przepisem art. 13 ust.1 ustawy udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust.2 i art. 15 ust.2 . Zgodnie z ust.2 art. 13 ustawy jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust.1, podmiot obowiązany jest do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Nieudzielenie informacji oraz nie powiadomienie, w trybie art. 13 ust.2 bądź nie wydanie decyzji o odmowie dostępu do informacji oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2005 roku, syg. akt OSK 1209/04). Prezydent Miasta R. po otrzymaniu wniosku z dnia [...] marca 2015 roku przedmiotowy wniosek załatwił tylko częściowo, bez wskazania danych osobowych osób fizycznych – kontrahentów umów cywilnoprawnych zawartych z Urzędem Miejskim w R. za wskazany we wniosku okres. Organ nieprawidłowo uznał, że przekazanie w piśmie skierowanym do wnioskodawcy informacji, iż nie może udostępnić tych danych załatwia przedmiotowy wniosek. Prawidłowo skarżący wskazywał, że w związku z zajętym stanowiskiem winna być wydana decyzja o odmowie dostępu do informacji publicznej. W tym zakresie Prezydent Miasta R. w dniu [...] czerwca 2015 roku taką decyzję wydał, czym przerwał stan bezczynności. Z tego względu należy uznać, że w okresie od [...]marca do [...]czerwca 2015 roku Prezydent pozostawał w bezczynności. Zdaniem Sądu biorąc pod uwagę okoliczności, iż organ w powołanym okresie co prawda nie wydał decyzji, ale jednocześnie przekazał swoje stanowisko skarżącemu. W postawie organu nie można dopatrzeć się nasilenia złej woli w nieudzieleniu żądanej informacji, a tylko prezentowanie odmiennego stanowiska prawnego w sprawie, choć co prawda w niewłaściwej formie. Rażące naruszenie prawa musi charakteryzować się kwalifikowanym naruszeniem prawa biorąc pod uwagę czas opóźnienia, zupełny brak działania w zakresie załatwienia wniosku. W niniejszej sprawie takich cech działaniu organu nie można przypisać. Sąd na podstawie art. 60 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] marca 2015 roku, ponieważ decyzją z dnia [...] czerwca 2015 roku organ rozpoznał wniosek wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Fakt, iż organ odwoławczy uchylił przedmiotową decyzję nie miało znaczenia dla treści rozstrzygnięcia, ponieważ przekazanie decyzji do ponownego rozpoznania otworzyło nową fazę, gdzie skarżący będzie mógł znowu w przypadku bezczynności, bądź przewlekłości wystąpić z nową skargą. Wniesiona skarga na bezczynność Prezydenta Miasta R. w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 roku została zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2015 roku wyłączona do odrębnego rozpoznania – sprawa syg. Akt VIII SA/Wa 150/15) dlatego nie była przedmiotem rozpoznania przez sąd. O kosztach postępowania Sąd orzekł biorąc za podstawę art. 204 i art. 205 § 1 p.p.s.a.