VIII SAB/Wa 83/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Starosty Powiatu R. w przedmiocie wszczęcia postępowania 1. zobowiązuje Starostę Powiatu R. do rozpoznania wniosku z [...] lipca 2016 r. o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w związku z niewykonaniem obowiązków wynikających z decyzji Starosty R. z dnia [...] marca 2015 r., znak [...] - w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Starosta R. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z punktu pierwszego wyroku, która to bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Starosty R. na rzecz P. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 23 czerwca 2017 r. (data wpływu do organu) P. K. (dalej: "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Starosty Powiatowego w R. (dalej: "Starosta", "organ") w przedmiocie wszczęcia postępowania egzekucyjnego dotyczącego udrożnienia roku odwadniającego. Skarżący zarzucając naruszenie art. 35, art. 223 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 15 § 1, art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2014.poz. 1619 ze zm.) oraz art. 193 pkt. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) przez prowadzenie postępowania w sposób opieszały wniósł o: 1. zobowiązanie Starosty do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3. zobowiązanie Starosty R. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 4. na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 5. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a; 6. zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając żądania skarżący wskazał, że Starosta R. dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza, że od dnia złożenia jego podania do dziś wniosek nie został odpowiednio rozpoznany. Tym samym organ naruszył art. 35 kpa, który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 kpa oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest bezczynność Starosty Powiatowego w R. w przedmiocie zaniechania wydania orzeczenia kończącego postępowanie dotyczące niewykonania obowiązków wynikających z decyzji Starosty R. z dnia [...] marca 2015 r., znak [...]. Zauważyć należy, że w postępowaniu, w którym przedmiotem skargi jest bezczynność organu administracji publicznej, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność - na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: "P.p.s.a.") - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Celem skargi na bezczynność organu jest zatem doprowadzenie do wydania aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Istotne jest przy tym, że w sprawach skarg na bezczynność organów administracji, wojewódzki sąd administracyjny orzeka biorąc pod uwagę stan rzeczy istniejący w chwili wydawania orzeczenia. Należy wskazać, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął odpowiedniej czynności. Dla zwolnienia się z zarzutu bezczynności nie jest zatem wystarczające ustalenie, że podjęto działanie, ale jego efektem musi być stosowny akt lub czynność odpowiadająca żądaniu strony, znajdujące oparcie w podstawie prawnej do określonego zachowania się organu. Wobec tego okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. W rozstrzyganej sprawie skarżący zarzucił Staroście bezczynność polegającą na nie załatwieniu we właściwej formie i trybie jego wniosku z dnia 11 lipca 2016 r. o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w związku z niewykonaniem obowiązków wynikających z decyzji Starosty z dnia [...] marca 2015 r. utrzymanej w mocy decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] lutego 2016 r., z wyjątkiem części dotyczącej terminu wykonania nałożonych decyzją obowiązków, przedłużając ten termin do dnia 31 maja 2016 r. Bezczynność ta dotyczy także okresu po wydaniu przez Dyrektora Generalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. postanowienia z dnia [...] sierpnia 2016 r. uznające zażalenie skarżącego na bezczynność za uzasadnione i wyznaczające Staroście R. 30 dniowy termin na załatwienie przedmiotowej sprawy. Trzeba zauważyć, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. W ocenie Sądu sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 61a § 1 kpa gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie skarżący – jak wynika jednoznacznie z jego pism z dnia 11 lipca 2016 r., 10 sierpnia 2016 r., jak i z sentencji postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. – domaga się wszczęcie postępowania egzekucyjnego w związku z niewykonaniem obowiązków wynikających z decyzji Starosty z dnia [...] marca 2015 r. dotyczących przeprowadzenia działań naprawczych rowu odwadniającego położonego w miejscowości C. [...] gm. J. na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] należących do B. L. oraz [...] należącej do J. S.. Starosta R. wystosował 7 września 2016 r. do B. L. i J. S. upomnienia wzywające w/w do wykonania obowiązków wynikających z pkt V decyzji Starosty R. z [...] marca 2015 r. tj. zobowiązujących do podjęcia działań naprawczych urządzenia wodnego – rowu w miejscowości C. [...], na odcinku wzdłuż działki nr [...], o czym należy zawiadomić do dnia 30 września 2016 r. Następnie przeprowadził między innymi oględziny przedmiotowego rowu odwadniającego w C. [...] w dniach: 4 października i 25 listopada 2016 r., które wykazały, że rów jest należycie odbudowany do posesji J. S. i był drożny na całej długości. Zaznaczono, że na posesji J. S. z uwagi na niepełnosprawność i konieczność poruszania się wózkiem inwalidzkim rów jest kryty ale drożny. Natomiast B. L. udrożniła rów na swojej posesji zapewniając odpływ wody do przepustu drogowego. Po kolejnym piśmie skarżącego z dnia 29 marca 2017 r. informującym o niewykonaniu obowiązków wynikających z postanowienia Dyrektora RZGW w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. Pracownicy Starostwa Powiatowego w R. przeprowadzili oględziny rowu w dniu 28 kwietnia 2017 r., które wykazały, że rów jest należycie udrożniony przez właścicieli posesji, prowadził wodę nie podtapiając gospodarstw czy pól uprawnych. Następnie Starosta pismem z dnia 4 maja 2017 r. powołując się na powyższe ustalenia wyjaśnił wnioskodawcy, że rów jest drożny, prowadzi wodę. Nie stwierdzono podtopień budynków, czy upraw, a wobec faktu, że rów przebiega przez środek części posesji nie są prowadzone dalsze prace modernizacyjne. Właściciele posesji zobowiązani zostali do utrzymania bieżącej drożności rowu odwadniającego. W ocenie Sądu powyższe czynności nie zakończyły postępowania w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko, na co słusznie zwraca uwagę skarżący. Podnieść należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że ustawodawca przyjmuje generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji, a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ten kierunek wykładni potwierdza brzmienie art. 61a § 1 kpa, w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (tak w wyroku NSA z dnia 23 sierpnia 2013r., sygn. akt II OSK 1815/13; w wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 584/11, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11, CBOSA). Zatem w myśl obowiązującej aktualnie regulacji wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego winien być zweryfikowany w oparciu o przesłanki określone w art. 61a § 1 kpa. Przy czym w przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji w tym zakresie, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W związku z tym załatwienie wniosku strony zwykłym pismem nie czyni zadość wymogom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ocena zasadności żądania jednostki winna być bowiem dokonana wyłącznie w formach procesowych. Nawet, gdy z mocy przepisów szczególnych postępowanie w określonym trybie nie jest dopuszczalne na żądanie strony, to nie pozbawia to podmiotu występującego z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania, do procesowej weryfikacji prawidłowości stanowiska organu w tym zakresie. Zatem żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wymaga załatwienia w formach postępowania administracyjnego albo poprzez nadanie sprawie biegu, albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast nawet brak wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przesądza o bezczynności organu administracji publicznej. W ocenie Sądu bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ podejmował czynności dotyczące przedmiotowego wniosku, a jedynie nie przybrały one właściwej formy, określonej przepisami prawa. Sąd wskazuje, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe ustalenia na uwadze Sąd nie dopatrzył się podstaw do wymierzenia organowi grzywny w związku z czym oddalił skargę w tym zakresie (pkt 3 wyroku). Pokreślić należy, że grzywna ma przede wszystkim charakter dyscyplinujący, a w dalszej kolejności represyjny i prewencyjny. Wskazane wyżej okoliczności, które doprowadziły do stanu bezczynności, nie skłaniają do uznania, by konieczne było w niniejszej sprawie sięganie po środki prewencyjne i represyjne, zaś w ocenie Sądu bezczynność nie miała szczególnie nagannego charakteru, który uzasadniałby zastosowanie grzywny jako środka dyscyplinującego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 (pkt 1 wyroku) oraz art. 151 w zw. z art. 149 § 2 (pkt 2 i 3 wyroku) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. – jak w punkcie 4 sentencji. Na koszty sądowe składa się kwota [...] zł uiszczona przez skarżącego tytułem wpisu sądowego. Na marginesie, odnosząc się do wniosku skarżącego o nałożeniu na pracownika organu odpowiedzialnego za niezałatwienie sprawy konsekwencji dyscyplinarnych Sąd wskazuje, że wniosek pozostaje poza zakresem kompetencji sądu administracyjnego.