VIII SAB/Wa 85/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. M. -wspólnik Spółki [...] z siedzibą w [...] na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008 1) umarza postępowanie w przedmiocie bezczynności organu; 2) stwierdza, przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]; 3) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego P. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. P. M. wspólnik spółki cywilnej [...] (dalej: "skarżący", "strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sąd") skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "Kierownik BP ARiMR", Kierownik" lub "organ I instancji") w sprawie wniosku Spółki o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008. Skarżący wystąpił o uznanie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania za zasadną oraz o zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w określonym terminie i wymierzenie Kierownikowi BP ARiMR grzywny celem zdyscyplinowania. Uzasadniając skarżący wskazał m.in., że Dyrektor pominął w swej błędnej ocenie fakt, iż postępowania mają już 7-letnią historię oraz że Kierownik dopiero po szczęściu miesiącach od otrzymania decyzji kasacyjnych w sprawach dokonał pierwszej czynności, a była to informacja o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącego organ nie podjął więc żadnej staranności, aby sprawę załatwić nawet w wydłużonym terminie 2-miesięcznym, jak i nie zachował żadnej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym, pierwszym możliwym do zaakceptowania terminie. W ocenie skarżącego, "wyznaczanie" kolejnych terminów załatwiania sprawy o okres przekraczający termin przewidziany przez ustawodawcę całościowego dla przeprowadzenia i zakończenia pełnego postępowania w sprawach szczególnie skomplikowanych bynajmniej nie konstytuuje nowego terminu załatwienia sprawy. Potwierdza natomiast przewlekłość działania organu. Organ lekceważy rażąco terminy załatwiania spraw, konieczne jest więc zdyscyplinowanie organu grzywną nałożoną przez sąd. Według skarżącego podkreślenia wymaga trwanie przez organ na warunkach swoistej "recydywy" w notorycznym łamaniu zasady szybkości postępowania. Skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego. W dniu [...] maja 2008 r. wpłynął do Biura Powiatowego w B. wniosek o przyznanie płatności na rok 2008 spółce cywilnej [...], który [...] listopada 2008 r. został zmieniony. W dniu [...] listopada 2008 r. przeprowadzono w gospodarstwie strony kontrolę na miejscu, z której sporządzono protokół nr [...]. W trakcie kontroli ustalono, że powierzchnia trwałego użytku zielonego na działce [...] wynosi w miejsce deklarowanej powierzchni [...] ha, [...] ha. W dniu [...] lutego 2009 r. organ poinformował stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie, wyznaczając termin jej załatwienia na [...] kwietnia 2009 r. Z kolei [...] kwietnia 2009 r. organ ponownie poinformował stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie. Kierownik BP ARiMR decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] orzekł o przyznaniu stronie płatności ONW w pomniejszonej wysokości. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu [...] września 2009 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dnia [...] grudnia 2009 r. Kierownik BP ARiMR wydał decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania z uwagi na brak podmiotowości spółki cywilnej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 714/10 uchylił rozstrzygnięcie organów obu instancji. Skarga kasacyjna organu odwoławczego została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II GSK 1163/11. Prawomocne rozstrzygnięcia przesłano do Biura Powiatowego w dniu [...] stycznia 2013 r. W dniu [...] kwietnia 2009 r. przeprowadzono w gospodarstwie strony kontrolę na miejscu. Następnie dnia [...] marca 2013 r. organ I instancji wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w sprawie ONW co do wykonywania prac rolnych na gruntach zgłoszonych do płatności przez [...] s.c. oraz co do posiadania działek rolnych. Jednocześnie organ I instancji poinformował stronę o niezałatwieniu w terminie sprawy ONW, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy na [...] kwietnia 2013 r. W odpowiedzi na wezwanie strona dwukrotnie wniosła o przedłużenie postępowania wskazując na okres prac polowych oraz niemożność ustosunkowania się do jego treści. W dniu [...] kwietnia 2013 r. strona usunęła braki formalne poprzez wycofanie pełnomocnictwa, jednocześnie wnosząc o jak najszybsze przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków. W tym samym dniu strona złożyła pisemne wyjaśnienia, załączając wybrane strony protokołów kontroli przez Jednostkę Certyfikującą i protokołów z kontroli na miejscu, umowę o świadczenie usług pomiędzy P. M. [...] a [...] s.c. reprezentowaną przez M. P., protokoły z dokonanego obmiaru produkcji roślinnej. W dniu [...] maja 2013 r. Kierownik BP ARiMR w B. z uwagi na zmianę właściwości miejscowej przekazał akta sprawy Kierownikowi BP ARiMR w Ś. W dniu [...] czerwca 2014 r. Kierownik BP ARiMR w Ś. przekazał akta sprawy Kierownikowi BP ARiMR w B. z uwagi na zmianę siedziby spółki [...] s. c. i związaną z tym zmianę właściwości miejscowej. W dniu [...] lipca 2014 r. Kierownik BP ARiMR w B. odmówił przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków P. M., M. P. i M. D. Jednocześnie w tym samym dniu organ zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami postępowania; strona skorzystała z tego prawa w dniu [...] lipca 2014 r. W dniu [...] sierpnia 2014 r. strona złożyła pisemne wyjaśnienia, wnosząc o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków. Kierownik BP ARiMR w B. działając jako organ I instancji wydał w dniu [...] sierpnia 2014 r. decyzję nr [...], którą odmówił [...] s.c. przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Organ odwoławczy decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] marca 2015 r. strona złożyła zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2008 r. z wniosku [...] s.c. W dniu [...] kwietnia 2015 r. organ poinformował stronę o przedłużeniu terminu na rozpatrzenie sprawy do dnia [...] maja 2015 r. z uwagi na konieczność uwzględnienia okresów niewliczanych do terminu rozpatrzenia sprawy. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. organ II instancji uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji, złożone w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "Kpa") za uzasadnione i wyznaczył termin załatwienia sprawy na 27 lipca 2015 r. Wskazanym na wstępie, pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. skarżący – wspólnik spółki cywilnej [...] – wniósł do Sądu skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP ARiMR w sprawie wniosku spółki o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008. W odpowiedzi na skargę Kierownik BP ARiMR wniósł o oddalenie skargi, szczegółowo przedstawiając przebieg postępowania w sprawie. Powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt I SAB 72/2000 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt: VII SAB/Wa 120/13) wyjaśnił sposób rozumienia pojęć bezczynność i przewlekłość. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwie, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu, nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o kryteria złożoności sprawy, postępowania samego skarżącego i właściwych organów, znaczenia przedmiotu postępowania dla skarżącego. Kierownik BP ARiMR podniósł, że dokonał analizy obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawach o przyznanie płatności na lata 2005 – 2012 prowadzonych z wniosków podmiotów, w których P. M. jest wspólnikiem. Organ zauważył, iż zakres analizy obejmował kilkaset teczek aktowych, zgromadzonych we wskazanych latach. Dodał, że zgodnie z żądaniem strony zawartym w pismach z dnia [...] marca 2013 r., [...] lipca 2014 r. i [...] sierpnia 2014 r. wezwał wskazane przez skarżącego osoby w charakterze świadka na przesłuchanie na okoliczność ustalenia prowadzenia przez [...] s.c. samodzielnego gospodarstwa rolnego, na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko. Kierownik BP ARiMR podniósł, iż mając na względzie fakt, iż pomimo wyznaczenia terminów z powodu niestawiennictwa się świadków przesłuchania jeszcze się nie odbyły, a organ I instancji nie zakończył prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie sposób uznać, aby Kierownik BP ARiMR prowadził sprawę przewlekle. Zauważył także, że nie bez znaczenia jest też fizyczna możliwość (tj. ograniczone możliwości czasowe) organu I instancji do przeprowadzenia postępowania dowodowego, w sytuacji złożenia przez kilkadziesiąt podmiotów, które reprezentuje (poprzez różne pełnione w nich funkcje) P. M., kilkudziesięciu - kilkuset wniosków o przeprowadzenie dowodu w formie odbioru zeznań świadków. W trakcie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego poparł skargę, modyfikując ją w ten sposób, że bezprzedmiotowa jest skarga na bezczynność. Natomiast poparł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Jednocześnie oświadczył, że w obu sprawach (VIII SAB/Wa 84/15 oraz VIII SAB/Wa 85/15) zostały wydane decyzje merytoryczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest prowadzenie przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2008 roku w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż skarżący wnosząc w trybie art. 37 § 1 Kpa zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania otworzył sobie drogę do sądowej kontroli prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dochodzonej płatności. Zauważyć należy, że ustawodawca ustawą z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 roku, nr 6, poz. 18) wprowadził możliwość złożenia skargi na przewlekłość postępowania. Samo pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 str. 44). W postępowaniu w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przepisy postępowania administracyjnego stosuje się w takim zakresie, w jakim postępowanie nie zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. nr 64, poz. 427). Zgodnie z art. 21 tej ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz.U. z 2009 r, nr 40, poz. 329 ze zm.; dalej: "rozporządzenie ONW"), wniosek o przyznanie płatności ONW składa się co roku do kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanej dalej "Agencją", właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W myśl § 5 ust. 6 ww. rozporządzenia, o każdym niezałatwieniu sprawy dotyczącej przyznania płatności ONW do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, Agencja zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że organ dokonując kilkukrotnego przedłużenia postępowania w sprawie powoływał się na okoliczność prowadzonego postępowania wyjaśniającego, nie wskazując jakie konkretnie w sprawie winny być wykonane czynności, jaki jest ich zakres i związek z rozpoznawanym wnioskiem o przyznanie płatności. Pomimo wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy żaden z nich przez organ nie został dotrzymany, co może wskazywać, że organ tak naprawdę nie wiedział, jaki jest potrzebny zakres postępowania dowodowego w sprawie. Zauważyć należy, że ustanowiona w art. 36 Kpa możliwość przedłużania terminu załatwienia sprawy ma charakter wyjątkowy i nie powinna być przez organy nadużywana. Zdaniem Sądu, Kierownik BP ARiMR przewlekle prowadził postępowanie, ponieważ z akt sprawy nie wynika, aby otrzymaniu [...] października 2014 r. decyzji Dyrektora ARiMR z dnia [...] października 2014 r. nr [...] do dnia [...] kwietnia 2015 r. nie podjął żadnych czynności w sprawie prowadzących do wydania stosownej decyzji rozstrzygającej wniosek spółki o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarstw na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008. Nadto nie informował strony o nowych terminach załatwienia sprawy, nie dokonując dodatkowych ustaleń. Dopiero po złożeniu przez stronę zażalenia, w dniu [...] kwietnia 2015 r. poinformował stronę o przedłużeniu terminu na rozpatrzenie sprawy do dnia [...] maja 2015 r. Jednocześnie Sąd zauważa, iż z akt sprawy nie wynika, aby po skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy do akt sprawy włączono nowe dowody, aby wzywano stronę do składania wyjaśnień, przeprowadzano dodatkowe czynności, czy ustalenia prowadzące do wydania stosownej decyzji rozstrzygającej wniosek spółki o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania rok 2008. Kierownik BP ARiMR nie wykazał przy tym, że w toku ponownie prowadzonego postępowania wystąpiły przesłanki uniemożliwiające rozstrzygnięcie sprawy z powyższego wniosku spółki w terminie przewidzianym w przepisach art. 35 § 1 oraz 3 Kpa lub w innym rozsądnym terminie. Organ, aby uniknąć zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie winien przedstawić cały tok postępowania, zakres czynności dokonywanych, a niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Samo odwoływanie się do skomplikowanego charakteru sprawy i potrzeby wykonywania wielu czynności w sprawie bez odpowiedniego udokumentowania tego, nie może stanowić podstawy do uznania, iż nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Niwelacja stanu przewlekłości postępowania poprzez wydanie decyzji merytorycznej nie zwalnia sądu od rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wymieniony obowiązek wynika z treści art. 149 p.p.s.a. Przystępując zatem do oceny, czy przewlekłość miała charakter rażący należy stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan w którym wyraźnie, ewidentnie, drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przewlekłe prowadzenie postępowania musi charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W sytuacji, gdy organ nie jest w stanie wykazać, że w okresie od [...] października 2014 roku do [...] kwietnia 2015 roku wykonywał jakiekolwiek czynności w sprawie, upłynął długi okres od czasu złożenia wniosku do jego rozpoznania, nie informował skarżącego o zakresie i stopniu zaawansowania postępowania, nie dotrzymał wyznaczonego terminu zakończenia sprawy, to w ocenie Sądu istnieje podstawa do uznania, iż przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie przepisów art. 149 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie drugim i trzecim wyroku. Sąd na podstawie art. 60 p.p.s.a. umorzył postępowanie w przedmiocie bezczynności organu (punkt pierwszy wyroku). O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił mocą art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.), gdyż strona skarżąca reprezentowana była przed Sądem przez adwokata (punkt cztery wyroku).