VIII SAB/Wa 89/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi D.P. na bezczynność Prokuratora Rejonowego R. – [...] w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że bezczynność organu w zakresie wniosku o wydanie postanowienia Prokuratora Rejonowego R. – [...] w R. z dnia [...] października 2013 roku w sprawie [...] o odmowie wszczęcia śledztwa nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie sądowe w zakresie żądania wydania postanowienia opisanego w punkcie pierwszym; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie; 4) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. D. P. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Prokuratora Rejonowego R. Wschód w R. (dalej: "organ") o przekazanie z akt sprawy o sygnaturze [...] następujących dokumentów tj.: – protokołów zeznań wymienionych w postanowieniu o odmowie wszczęcia śledztwa w sprawie [...] z dnia [...] października 2013 r., złożonych przed prokuratorem, Policją, Sądem i Rzecznikiem Dyscyplinarnym dla Nauczycieli; – postanowienia o odmowie wszczęcia śledztwa w sprawie [...] wraz z uzasadnieniem; – innych dokumentów z tych akt stanowiących informację publiczną; – innych dokumentów z tych akt, które będą stanowiły informację publiczną po przeprowadzonej anonimizacji. Nadto skarżący wniósł o przekazanie kopii przeglądu akt tej sprawy. Pismo to wpłynęło do organu [...] listopada 2013 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego R. Wschód w R. z powodu nieudzielania, w terminie określonym ustawą o dostępie do informacji publicznej, wnioskowanej informacji publicznej. Skarga ta, złożona za pośrednictwem organu, wpłynęła do organu dnia [...] grudnia 2013 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] organ wezwał skarżącego do wskazania w terminie 5 dni szczególnie istotnego interesu publicznego dla uzyskania żądanej informacji. W odpowiedzi na powyższe pismo skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. (data wpływu do organu – [...] grudnia 2013 r.) podniósł między innymi, iż zakreślenie pięciodniowego terminu na udzielenie odpowiedzi jest bezprawne, podobnie jak żądanie wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Skarżący podniósł, iż żądanie dotyczy informacji prostej, która nie wymaga wykazywania szczególnie istotnego interesu publicznego. Dodał jednocześnie, że dokumenty z akt sprawy są skarżącemu potrzebne, aby pokazać opinii publicznej bezprawność niewyciągnięcia konsekwencji wobec składających fałszywe zeznania. Przy piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. organ przekazał skarżącemu żądane postanowienie o odmowie wszczęcia śledztwa w sprawie [...]. Jednocześnie poinformował, iż w zakresie udostępnienia protokołów zeznań osób wymienionych w postanowieniu o odmowie wszczęcia śledztwa w sprawie [...] z dnia [...] października 2013 r. złożonych przed prokuratorem, Policją, Sądem i Rzecznikiem Dyscyplinarnym dla Nauczycieli, to na potrzeby niniejszego postępowania uzyskano z [...] Kuratorium Oświaty protokoły przesłuchań osób w charakterze świadków przed zastępcą Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli. Organ wskazał, iż protokoły te w całości dołączył skarżący do pisma skierowanego do [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2013 r., przesłanego następnie do prokuratury. Organ uznał zatem, iż zanim skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej był już w posiadaniu dokumentów w postaci protokołów przesłuchań osób wymienionych w postanowieniu o odmowie wszczęcia śledztwa w sprawie [...]. Organ zauważył, iż zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym dokumenty kierowane do organu przez skarżącego nie posiadają waloru informacji publicznej. Nadto te dokumenty, które zostały przez organ wytworzone, pozostawały już w dyspozycji skarżącego. Odnosząc się do udostępnienia skarżącemu innych dokumentów z akt [...], które stanowią informację publiczną i takich, które będą stanowiły informację publiczną po przeprowadzeniu anonimizacji, organ, powołując się na podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwałę, wskazał, iż nie jest upoważniony do modyfikacji wniosku. Zdaniem organu wniosek skarżącego w tym zakresie nie spełnia choćby minimalnych wymogów formalnych pozwalających na określenie zakresu żądania, a co za tym idzie nie pozwala na jego prawidłowe odczytanie i załatwienie. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Prokurator Rejonowy R. Wschód w R. udzielił odpowiedzi na wniesioną przez skarżącego skargę na bezczynność. Wniósł o umorzenie postępowania sądowego w zakresie wydania dokumentu w postaci postanowienia o odmowie wszczęcia śledztwa z dnia [...] października 2013 r. w sprawie [...] oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie i stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ podniósł, iż dnia [...] listopada 2013 r. skarżący jednocześnie skierował do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz złożył zażalenie na postanowienie Prokuratury Rejonowej R. - Wschód w R. z dnia [...] października 2013 r. Organ wyjaśnił, iż powyższe zażalenie zostało zarejestrowane jako zażalenie na decyzję merytoryczną w sprawie [...]. Tym samym pismo skarżącego z dnia [...] listopada 2013 roku wnioskujące o wydanie z akt sprawy stosownych dokumentów nie zostało do czasu rozstrzygnięcia jego zażalenia na decyzję merytoryczną uznane jako wniosek o dostęp do informacji publicznej. Następnie organ poinformował, iż w dniu [...] grudnia 2013 r. Prokuratura wydała zarządzenie o odmowie przyjęcia zażalenia D. P. z dnia [...] listopada 2013 roku, z uwagi na to, że zażalenie zostało wniesione przez osobę nieuprawnioną. Tego samego dnia pismo skarżącego wnioskujące o wydanie dokumentów zostało zarejestrowane w repertorium IP Prokuratury zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, a skarżący został wezwany do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego dla uzyskania żądanych informacji. W dalszej części pisma z dnia [...] grudnia 2013 r., organ wskazał, iż w piśmie złożonym w dniu [...] listopada 2013 r. skarżący wnioskował o udostępnienie protokołów zeznań osób wymienionych w postanowieniu, a także, wskazując ogólnie innych dokumentów stanowiących informację publiczną, jak również postanowienie o odmowie wszczęcia śledztwa w sprawie [...]. Konkludując organ wskazał zatem, iż w niniejszej sprawie skarżącemu zostały przy piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. przesłane te dokumenty (tj. postanowienie o odmowie wszczęcia śledztwa w sprawie [...]), które mogły być przekazane na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. skarżący wyjaśnił, iż od Wojewody [...], to jest od rzecznika dyscyplinarnego dla nauczycieli otrzymał protokoły przesłuchań osób, które zeznawały przed zastępcą rzecznika dyscyplinarnego w charakterze świadków, ale te protokoły zostały zanonimizowane (nie zawierają imion i nazwisk osób zeznających). Nadto wskazał, iż protokoły te przekazał [...] Kuratorowi Oświaty przy innej sprawie, a Kurator przesłał je do Prokuratury. Skarżący wyjaśnił, iż składając wniosek chciał uzyskać protokoły, w których byłyby informacje odnośnie imion i nazwisk osób zeznających i to nie jest ta sama informacja, którą otrzymał od rzecznika dyscyplinarnego. Zdaniem skarżącego anonimizacja była nadmierna. Innych protokołów ponad te, o których mówi, nie składał. Podniósł także, iż pisząc we wniosku o protokołach zeznań składanych przed prokuratorem, policją i sądem napisał ogólnie, bo nie wiedział jak napisać precyzyjnie co prokurator robił w tym postępowaniu, chodziło o protokoły w sprawie [...]. Działający w imieniu organu pełnomocnik na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. podtrzymał treść odpowiedzi na skargę, wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a." sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej, kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ, przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Na wstępie przypomnieć należy, iż wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. (data wpływu do organu [...] listopada 2013 r.) skarżący wystąpił do Prokuratora Rejonowego R. Wschód w R. o przekazanie z akt sprawy o sygnaturze [...] następujących dokumentów tj.: protokołów zeznań osób wymienionych w postanowieniu o odmowie wszczęcia śledztwa w sprawie [...] z dnia [...] października 2013 r., złożonych przed prokuratorem, Policją, Sądem i Rzecznikiem Dyscyplinarnym dla Nauczycieli; postanowienia o odmowie wszczęcia śledztwa w sprawie [...] wraz z uzasadnieniem; innych dokumentów z tych akt stanowiących informację publiczną, innych dokumentów z tych akt, które będą stanowiły informację publiczną po przeprowadzonej anonimizacji oraz przekazanie kopii przeglądu akt sprawy, której dotyczy wniosek. Z wniosku tego wynika wprost, iż został on złożony w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."). Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 tejże ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Stwierdzić zatem można, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. Istotnym dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest, że skarżący we wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. żądał udostępnienia przez Prokuratora dokumentów z akt postępowania wyjaśniającego o sygnaturze [...]. Sposób sformułowania wniosku poprzez objęcie żądaniem zarówno protokołów zeznań, kończącego postępowanie rozstrzygnięcia, "innych" dokumentów oraz karty przeglądowej akt wskazuje, iż wniosek ten w istocie stanowi żądanie udostępnienia akt prowadzonego przez Prokuratora postępowania. Stwierdzić w tym miejscu wypada, iż dostęp do akt postępowania toczącego się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania karnego został wyczerpująco uregulowany w tej ustawie i w tym zakresie stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wyłączone stosownie do art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 156 K.p.k. Wnioskodawca na podstawie u.d.i.p. ma prawo uzyskania informacji publicznej, a nie prawo dostępu do zbioru, w którym niektóre dokumenty mają walor takiej informacji. Wnioskodawca winien wskazać we wniosku konkretną interesującą go informację zawartą w aktach, co pozwoli zobowiązanemu podmiotowi udzielić tej informacji lub wydać decyzję o odmowie na podstawie art. 16 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 757/12, publ.: CBOSA; orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 (orzeczenie dostępne w internecie) nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie (np. o stanie spraw, zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, stanie państwa). Wnioski tak sformułowane nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być prawidłowo rozpoznane, bowiem nie jest określony zakres żądania. Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowej uchwale zauważył ponadto, że należy mieć na względzie charakter akt. Akta i składające się na nie dokumenty są bowiem nośnikiem wielu różnorodnych informacji, w tym także takich, którym można przypisać cechę publicznych. Sam charakter akt składających się z różnego rodzaju dokumentów stanowiących źródło wielu różnorodnych informacji, w większości niemających charakteru publicznych i wymagających ograniczenia dostępności, przemawia za słusznością stanowiska, że u.d.i.p. nie reguluje uprawnienia polegającego na dostępie do akt. Akta jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich które są informacją publiczną i takich, które jej nie stanowią nie mogą jako całość być udostępnione, chociażby ze względu na konieczność ochrony tych ostatnich. Zauważyć bowiem należy, że udostępnieniu podlegają określonego rodzaju informacje, a nie akta czy znajdujące się w nich dokumenty (Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Hanna Knysiak - Molczyk, Lexis Nexis, Warszawa 2013, s. 191 ). Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skoro skarżący zwrócił się we wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. o przekazanie z akt sprawy [...] m.in. protokołów zeznań osób wymienionych w postanowieniu o odmowie wszczęcia śledztwa w sprawie [...] z dnia [...] października 2013 r. złożonych przed prokuratorem, Policją, Sądem i Rzecznikiem Dyscyplinarnym dla Nauczycieli oraz innych dokumentów z tych akt stanowiących informację publiczną, jak i takich, które będą stanowiły informację publiczną po przeprowadzonej anonimizacji, ponadto kopii przeglądu akt sprawy - wniosek taki nie stanowi wniosku o udzielenie informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Tym samym brak jest podstawy prawnej do oczekiwania od organu zarówno udzielenia informacji, jak i wydania decyzji o odmowie jej udzielenia. Tym samym prawidłowe jest zawiadomienie o braku podstaw rozpoznania wniosku w trybie uregulowanym ustawą o dostępie do informacji publicznej. Kierując do skarżącego pismo z dnia [...] grudnia 2013 r. organ wypełnił ciążący na nim obowiązek i nie pozostaje w bezczynności. Wprawdzie wskazana w tym piśmie argumentacja odbiega od dokonanej przez Sąd oceny złożonego przez skarżącego wniosku, pozostaje to jednak bez wpływu na ustalenie braku bezczynności organu, albowiem z powyższych wywodów wynika, iż złożony przez skarżącego wniosek (z wyjątkiem żądania wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie [...], jako odpowiadającego treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, podlegającego załatwieniu na zasadach i w trybie u.d.i.p.) wymagał jedynie zawiadomienia, o którym mowa wyżej, z którego to obowiązku organ się wywiązał. Odmienność argumentacji nie stanowi o pozostawaniu przez organ w bezczynności. Tym samym, wobec tego, że nie można uznać, iż organ pozostaje we wskazanym zakresie w bezczynności, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie trzecim wyroku. Z uwagi natomiast na fakt, iż przy piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. organ przesłał skarżącemu postanowienie Prokuratora Rejonowego R.-Wschód w R. z dnia [...] października 2013 r. w sprawie [...] o odmowie wszczęcia śledztwa, Sąd działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie żądania wydania tego postanowienia jako bezprzedmiotowego (punkt drugi wyroku). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Wobec tego, iż wniosek o wydanie postanowienia, o którym mowa wyżej wpłynął do organu w dniu [...] listopada 2013 r., zaś informację udostępniono przy piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r., organ uchybił terminowi przewidzianemu w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie Sądu bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o wydanie wskazanego wyżej postanowienia z dnia [...] października 2013 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zwłoka ta nie wynikała bowiem z braku jakiegokolwiek działania organu, ale z mylnego przyjęcia, iż w pierwszej kolejności organ był zobligowany do załatwienia zażalenia skarżącego na to postanowienie, które tak jak przedmiotowy wniosek wpłynęło do organu [...] listopada 2013 r. Jednocześnie zauważyć należy, iż błędne odczytanie wniosku, mimo, iż z jego treści wynika, że stanowi on wniosek o udostępnienie informacji publicznej w trybie u.d.i.p. pozostaje bez wpływu na datę wpływu wniosku i bieg terminu jego załatwienia. Okoliczności te mogą stanowić jedynie o stwierdzeniu, że bezczynność organu w zakresie wniosku o wydanie postanowienia Prokuratora Rejonowego R. Wschód w R. z dnia [...] października 2013 r. w sprawie [...] o odmowie wszczęcia śledztwa nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie w punkcie czwartym wyroku znajduje oparcie na podstawie art. 250 p.p.s.a w związku z § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 461).