VIII SAB/Wa 89/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi PHUP [...] sp. jawna na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie niewydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę Skarga na bezczynność Wójta Gminy [...]została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych: Wnioskiem z dnia 15 marca 2017 r. PHUP [...]sp. jawna (dalej: "skarżąca" lub "spółka") wystąpiła do Wójta Gminy [...] (dalej: "organ" albo "Wójt") o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie składowiska odpadów zawierających azbest, na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości [...], Gmina [...]. Pismem z dnia 14 kwietnia 2017 r. organ wezwał spółkę do usunięcia braków wniosku zgodnie z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm. – dalej jako u.p.z.p.), a następnie postanowieniem z dnia [...]maja 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, wyjaśniając że decyzją z dnia [...]kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...]z dnia [...]września 2016 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla zamierzonego przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia [...]lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]uchyliło postanowienie Wójta Gminy [...]z dnia [...]maja 2017 r. uznając, że jakkolwiek wyeliminowanie w trakcie postępowania z wniosku spółki, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, ma wpływ na możliwość dalszego jego prowadzenia, to zastosowanie trybu z art. 61a Kpa było niewłaściwe. Kolejnym postanowieniem z dnia 10 lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]uznało za bezzasadne zażalenie PHUP [...]sp. jawna na bezczynność Wójta Gminy [...]złożone w trybie art. 37 Kpa. W skardze na bezczynność Wójta Gminy [...]spółka wniosła o 1) zobowiązanie Wójta Gminy [...]wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt sprawy, 2) zobowiązanie Wójta Gminy [...]do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 3) orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 5) zasądzenie kosztów postępowania, 6) załączenie do odpowiedzi na skargę oryginałów postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...]lipca 2017 r. W uzasadnieniu skargi podniosła, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie składowiska odpadów zawierających azbest, na terenie działek nr [...]i [...]w miejscowości [...], Gmina [...]zostało wszczęte w dniu [...]marca 2017 r., a nie jak przyjmuje organ dopiero od dnia uzupełnienia wniosku, w odpowiedzi na wezwanie z dnia 14 kwietnia 2017 r. Zdaniem skarżącej kluczowe znaczenie w sprawie ma dzień złożenia wniosku, nie zaś moment wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji, gdyż ustawodawca w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. świadomie i celowo zawarł zapis, zgodnie z którym termin na wydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, liczony jest od dnia złożenia wniosku. W ocenie skarżącej stan bezczynności Wójta Gminy [...] potwierdza postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., które uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, choć jednocześnie w tej samej dacie Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...]wydało drugie postanowienie (uznające zażalenie na bezczynność Wójta za nieuzasadnione) pozostające w ocenie spółki w oczywistej sprzeczności z "pierwszym" postanowieniem. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie wskazując, że choć formalnie nie wszczął postępowania w sprawie z wniosku skarżącej spółki, to faktycznie je prowadził, o czym świadczy choćby wezwanie spółki do uzupełnienia wniosku, czy też przesłanie wniosku do architekta w celu przygotowania projektu decyzji. Czynności te zdaniem organu zostały podjęte w terminie wynikającym z art. 51 ust. 2 u.p.z.p., przy czym nie bez znaczenia dla ustalenia terminu załatwienia tejże sprawy pozostaje również art. 51 ust. 2c u.p.z.p., a więc, że w konsekwencji odliczeniu podlegał będzie okres od dnia wezwania skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku do dnia 4 maja 2017 r., kiedy pismo spółki wpłynęło do organu. W ocenie organu nie pozostaje on w bezczynności także z tego powodu, że z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, której istnienie jest warunkiem koniecznym do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dlatego też niemożliwe zdaniem organu było wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie, decydujące znaczenie ma więc okoliczność, czy faktycznie Wójt Gminy [...] pozostaje w bezczynności w zakresie sprawy przywołanej w niniejszej skardze. Zauważyć należy, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa. Z art. 35 § 1 i 3 Kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu jednego miesiąca, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwóch miesięcy, zaś w postępowaniu odwoławczym miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jeżeli sprawy nie można załatwić w ww. terminach organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony o tym fakcie, podać przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1). Bezczynność organu administracji publicznej będzie miała więc miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji. Przy czym zarówno w literaturze i judykaturze podkreśla się, iż dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2004 r. sygn. akt I SAB 287/03, Lex nr 156902; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie administracyjne "Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis" Warszawa 2004, s. 84). Z akt administracyjnych przekazanych przez organ, jak również skargi strony i odpowiedzi na skargę wynika, że w dniu [...]marca 2017 r. PHUP [...] sp. jawna wystąpiła do Wójta Gminy [...]o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie składowiska odpadów zawierających azbest, na terenie działek nr [...]i [...]w miejscowości [...], Gmina [...]. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu [...]marca 2017 r., bowiem datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 Kpa). Jednakże żądanie strony może być rozpatrywane bez zbędnej zwłoki, wyłącznie, gdy podanie (wniosek) czyni zadość innym wymaganiom ustalonym przepisami prawa i w takim przypadku postępowanie się toczy od dnia doręczenia organowi żądania. W przypadku jednak gdy podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, organ nie może przystąpić do jego rozpatrywania, bowiem nie dysponuje kompletnym podaniem (wnioskiem). Postępowanie więc się nie toczy. Nie biegną terminy procesowe poza terminem określonym w art. 35 Kpa, a dotyczącym ustalenia, czy podanie (wniosek) czyni zadość przepisom prawa. W ocenie organu I instancji wniosek spółki zawierał barki, do uzupełnienia których została wezwana pismem z dnia 14 kwietnia 2017 r. Z uwagi bowiem na specyfikę tych spraw ustawodawca w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. postawił wnioskowi o wydanie takiej decyzji określone wymagania. Jak wynika z akt sprawy w dniu 4 maja 2017 r. spółka uzupełniając wniosek złożyła m.in. mapę zasadniczą w skali 1:1000 z określeniem granic terenu objętego wnioskiem i obszaru oddziaływania inwestycji, parametry techniczne inwestycji oraz decyzję Wójta Gminy [...]z dnia 20 września 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Wobec stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]nieważności tejże decyzji organ I instancji postanowieniem z dnia [...]maja 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku spółki. Skarżąca skorzystała z możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie Wójta, co w konsekwencji spowodowało uchylenie go przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]postanowieniem z dnia [...]lipca 2017 r. Jakkolwiek zatem wadliwie organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, to nie sposób przyjąć, że pozostaje on w bezczynności zwłaszcza, że akta sprawy po wydaniu w/w postanowienia zostały zwrócone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do organu I instancji w dniu [...]lipca 2017 r. (piątek), zaś skargę na bezczynność Wójta Gminy [...]spółka wniosła w dniu [...]lipca 2017 r. (środa). Zaznaczenia jednocześnie wymaga, iż Sąd orzekając w sprawie ze skargi na bezczynność nie ma uprawnień do tego, aby oceniać legalność postępowania organu i wydanych przez niego rozstrzygnięć. Niewątpliwie organ, którem zarzucono bezczynność w takim zakresie w jakim był do tego właściwy, w sprawie przedstawionej przez skarżącą, prowadził postępowanie i podjął czynności w sprawie (wezwanie do uzupełnienia wniosku, wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania). Odnosząc powyższe do specyfiki spraw w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, Sąd uznał, że Wójt Gminy [...]nie pozostawał w bezczynności i nie było podstaw do uwzględnienia skargi PHUP [...]sp. jawna. Z tej przyczyny na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.