VIII SAB/Wa 9/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Organizacji Zakładowej NSZZ "[...]" w Izbie Administracji Skarbowej w W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z [...] stycznia 2021 r. Organizacja Zakładowa [...] "[...]" w Izbie Administracji Skarbowej w W. (dalej: "wnioskodawca", "strona", "skarżący") kierowanym do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. (dalej: "organ, "Dyrektor IAS"), wysłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniosła o udostępnienie korespondencji prowadzonej w 2020 r. przez Dyrektora IAS ze związkiem zawodowym C.. Zgodnie z żądaniem wnioskodawcy udostępniona informacja miała zostać przesłana drogą elektroniczną. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z [...] lutego 2020 r. poinformował wnioskodawcę, że tak sformułowany wniosek nie jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176; dalej: "u.d.i.p.") i nie może być prawidłowo rozpoznany, bowiem nie jest określony zakres żądania. Dalej, Dyrektor IAS, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazał, że udostępnieniu w trybie ww. ustawy podlegają określonego rodzaju informacje, a nie akta, czy znajdujące się w nich dokumenty. To samo należy odnieść do żądania udostępnienia korespondencji bez określonego przedmiotu żądania (rodzaju informacji, tematyki informacji). Konkludując organ uznał, że wniosek skarżącego z [...] stycznia 2021r., nie może być uznany za prawidłowo sformułowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej w trybie ww. ustawy, m.in. ze względu na jego nadmierną ogólnikowość, tj. brak skonkretyzowania zakresu/przedmiotu informacji, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Pismem z [...] marca 2021 r. wnioskodawca wniósł skargę na bezczynność Dyrektora IAS w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Autor skargi zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa tj.: 1) art. 7, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c w zw. z art. 6 ust. 2, art. 7 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. art. 14 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący wniósł o: 1.zobowiązanie przez Sąd Dyrektora IAS do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy merytorycznej odpowiedzi na ww. wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej wskazanej w tym wniosku; 2. przekazanie Sądowi przez Dyrektora IAS informacji o zasadach ewidencjonowania w systemach informatycznych IAS w W. korespondencji przychodzącej i wychodzącej, również w zakresie możliwości wyszukiwania pism i dokumentów na podstawie nazwy podmiotu, z którym prowadzona jest korespondencja (system SZD, instrukcja kancelaryjna, itp.); 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych; 4. wymierzenie przez Sąd grzywny Dyrektorowi IAS, jako organowi obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że organ nie wyjaśnił, dlaczego tak sformułowany wniosek nie jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy u.d.i.p., jak i dlaczego nie jest "określony zakres żądania", który zdaniem wnioskodawcy jest określony jasno i konkretnie oraz, który powinien być zrozumiały. Ponadto, jak zauważyła strona, nie wiadomo dlaczego Dyrektor IAS uznał żądanie za "nadmiernie ogólnikowe" i stwierdził, że brak jest "skonkretyzowania zakresu/przedmiotu informacji, których udostępnienia domaga się wnioskodawca". Skarżący zauważył, że jeżeli organowi chodzi o wskazanie numerów i dat konkretnych pism, to takie żądanie jest nieuprawnione, bo wnioskodawca nie musi podać dokładnych oznaczeń dokumentów, o które wnosi - wystarczy taki opis, z którego wynika, o jaką informację chodzi (w niniejszym przypadku wniosek dotyczył "korespondencji prowadzonej w 2020 roku przez Dyrektora IAS w W. ze związkiem zawodowym C."). Zdaniem strony dla każdej posługującej się językiem polskim osoby wyrażenie "korespondencja" powinno być jasne i oczywiste, a ponieważ wniosek był skierowany do organu administracji - nie chodziło z pewnością o korespondencję prywatną, ale oficjalnie prowadzoną i ewidencjonowaną w systemie ewidencji pism przychodzących i wychodzących. Skarżący podniósł, że Dyrektor IAS nie zażądał uzupełnienia wniosku, czy też jego skonkretyzowania, nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji, nie zażądał wykazania istotnego interesu publicznego uznając informację za przetworzoną. W jego ocenie, Dyrektor IAS jest w posiadaniu wnioskowanych informacji, które nie stanowią informacji objętych jakąkolwiek klauzulą niejawności, nie można ich także zaliczyć do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy lub informacji mających charakter informacji prywatnych (osobistych). Tym samym należy uznać, że żądane informacje spełniają kryteria określone w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż dotyczą spraw publicznych i związanych z działalnością IAS w W. - i powinny być udostępnione bez zbędnej zwłoki. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie, szczegółowo odnosząc się do argumentacji skargi. Organ zauważył m.in., że wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej, nie zawierał precyzyjnego określenia zakresu żądanych informacji. Zasadniczo zaś, w ogóle pozbawiony był wskazania zakresu żądania. Nawet w sposób ogólnikowy nie wynikało z wniosku, jakiego typu/tematu korespondencji z inną organizacją związkową działającą w Izbie Administracji Skarbowej w W. domaga się skarżący. W ocenie organu, żądanie udostępnienia całości korespondencji nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informację publiczną, których udostępnienia domaga się skarżący. Jednocześnie organ podniósł, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Samo żądanie zbioru dokumentów (w tym przypadku korespondencji), wbrew stanowisku skarżącego, nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że zbiór z definicji stanowi informację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie podlegała uwzględnieniu, albowiem organ na dzień wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Na wstępie należy wyjaśnić, że art. 21 u.d.i.p. stanowi, iż do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze m.; dalej: "p.p.s.a."). Powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów p.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ale i bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym kontekście podkreślenia wymaga, że w przedmiocie udostępniania informacji publicznej bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, ani nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, ani nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (ewentualnie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) albo decyzji umarzającej postępowanie. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął jednej z ww. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określona informacja publiczna nie została przekazana wnioskodawcy. Skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt l OSK 601/05, LEX nr 236545). Dla skuteczności wniesienia takiej skargi nie wymaga się jej poprzedzenia środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ – zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednocześnie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 p.p.s.a. niniejsza sprawa należy do kategorii spraw, które mogą zostać rozpoznane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1-4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu bądź podjęcia określonej czynności. Jak już wspomniano pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., stosownych czynności. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jednak powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Nie ma również podstaw do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie stanowi informacji publicznej. Wówczas organ winien pisemnie zawiadomić wnoszącego, że żądane dane nie posiadają charakteru publicznego i jako takie nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości Sądu, że Dyrektor IAS jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Odwołując się do tego przepisu oraz art. 6 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi także m.in. informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje, trybie działania, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Odnosząc się do zawartego we wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej żądania przesłania korespondencji prowadzonej w 2020 roku przez Dyrektora IAS ze związkiem zawodowym C., Sąd za prawidłowe uznaje stanowisko organu, że tak sformułowane żądanie nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie realizuje prawa dostępu do akt, jako zbioru. W sytuacji zatem, gdy wniosek nie określa, jakich dokładnie dokumentów, czy danych żądanie dotyczy (w tym przypadku jakiej korespondencji) nie stanowi on wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. (v. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1112/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odpowiadając na wniosek strony, w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. wyjaśnił, dlaczego uznał, że tak sformułowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może być prawidłowo rozpoznany. Sąd przedstawioną w ww. piśmie argumentację uznaje za prawidłową. Jednocześnie należy stwierdzić, że organ mając do realizacji wniosek skarżącego bez określonego zakresu żądania, przy jednoczesnym braku wyraźnej podstawy prawnej celem wezwania skarżącego do uzupełnienia wniosku na tym etapie prowadzonych czynności (przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach dostępu do informacji publicznej stosuje się jedynie do decyzji wydanych na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - por. wyrok NSA z 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2889/12), Dyrektor IAS nie mógł rozpoznać go w taki sposób, jak postuluje to skarżący w skardze. Ponadto Sąd zauważa, że skarżący dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego, wskazuje przykładowo, jakie informacje, hipotetycznie, byłyby przez niego poszukiwane w żądanej korespondencji. I tak, zdaniem skarżącego, dostęp do korespondencji ze Związkiem Zawodowym C. był potrzebny w celu poznania czynności Dyrektora podejmowanych w zakładzie pracy w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, spraw pracowniczych czy też usprawnienia działań zakładu pracy. Tymczasem żadna z ww. kwestii (ani też żadna inna) nie znalazła się we wniosku z dnia [...] stycznia 2021r. Natomiast organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie ma zaś ani prawa ani obowiązku domyślać się zakresu żądania. Z tych wszystkich względów Sąd uznał skargę za niezasadną i podzielił stanowisko Dyrektora IAS zawarte w piśmie stanowiącym odpowiedź na wniosek z dnia [...] stycznia 2021 r. w pełnym zakresie. Dlatego też Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie nie można zarzucić organowi bezczynności na gruncie u.d.i.p. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.