VIII SAB/Wa 93/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Dyrektora Zespołu Administracyjnego Placówek Oświatowych w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Zespołu Administracyjnego Placówek Oświatowych w T. do rozpatrzenia wniosku K. S. z dnia [...] czerwca 2017 roku o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu w rozpatrzeniu ww. wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Dyrektora Zespołu Administracyjnego Placówek Oświatowych w T. na rzecz skarżącego K. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. K. S. (dalej: "skarżący"), na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Administracyjnego Placówek Oświatowych w T. Skarżący zarzucił naruszenie art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 w zw. z art. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. f ustawy z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016 poz. 1764; dalej: "u.d.i.p."). Autor skargi wniósł o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi; - stwierdzenie, iż doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy. Wyjaśnił, że wniosek, który złożył w dniu [...] czerwca 2017 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie wykazów godzin ponadwymiarowych i wykazów zastępstw w Zespole Szkół im. [...] w okresie od września 2003 r. do czerwca 2017 r. nie został należycie rozpatrzony. Ponadto stwierdził, iż Zespół Administracyjny Placówek Oświatowych w T. stanowi gminną jednostkę organizacyjną, zatem Dyrektor jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej, gdyż wykonuje on zadania publiczne w postaci prowadzenia działalności oświatowej. Zdaniem skarżącego wykazy zastępstw i wykazy godzin ponadwymiarowych bez wątpienia spełniają przesłanki art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f jako ewidencja bądź rejestr, zatem stanowią informację publiczną. Skarżący zarzucił także, że mimo upływu ponad miesiąca od złożenia wniosku Dyrektor Zespołu Administracyjnego Placówek Oświatowych w T. nie udzielił wnioskowanej informacji, ani nie wydał decyzji odmownej, nie poinformował wnioskodawcy o konieczności wydłużenia terminu, udzieliwszy jedynie zdawkowej odpowiedzi, jakoby przedmiot wniosku nie był informacją publiczną, nie uzasadnił również w żaden sposób, na jakiej podstawie postanowił nie uznać wykazów zastępstw i wykazów godzin ponadwymiarowych za informacje publiczne, nie wyjaśniając w żaden sposób zasadności swoich przesłanek. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu Administracyjnego Placówek Oświatowych w T. wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił m.in., iż wniosek skarżącego obejmował informacje, które nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust.1 i art. 6 u.d.i.p. Przedmiotem wniosku skarżącego jest bowiem wykaz godzin ponadwymiarowych i wykaz zastępstw w Zespole Szkół im. [...] w T. w okresie od września 2003 r. do czerwca 2017 r. Zdaniem organu wykaz godzin ponadwymiarowych, zawierający jednocześnie wykaz zastępstw, stanowi dokumentację pracowniczą. Nie powoduje to jednak równocześnie uznania jej za informację publiczną. Okoliczność, że nauczyciel korzysta z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych, przy wykonywaniu swoich obowiązków, nie skutkuje uznaniem dokumentacji, o którą wnosił skarżący, za informację publiczną. W ocenie organu, błędnie skarżący uznaje żądane przez siebie wykazy za ewidencje bądź rejestry, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f. Przywołany przepis dotyczy zasad funkcjonowania podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o prowadzonych przez te podmioty ewidencjach, rejestrach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Organ wyjaśnił, iż udzielił odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] zgodnie z jednolitym poglądem orzecznictwa, w przypadku, gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie wydaje się decyzji, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym miejscu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Wyjaśnienia wymaga także, iż celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 r. o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143. W przypadku złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na bezczynność, czy przewlekłość jest zatem art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1 ww. przepisu) albo zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2 ww. przepisu). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Odnosząc powyższe uregulowania do rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że wniesiona skarga jest zasadna. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu, jak i skarżącego. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. W rozpatrywanej sprawie skarżący pismem z dnia [...] lipca 2017 r. złożonym w organie wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Administracyjnego Placówek Oświatowych w T. w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wykazów godzin ponadwymiarowych i wykazów zastępstw w Zespole Szkół im. [...] w okresie od września 2003 r. do czerwca 2017 r. Załatwienie żądania objętego wnioskiem winno było zatem nastąpić w terminie i trybie określonym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli poprzez czynność materialno - techniczną polegającą na udostępnieniu żądanej informacji (art. 10 i 13 u.d.i.p.), ewentualnie poinformowanie, że żądanie w jakimś zakresie nie dotyczy informacji publicznej lub wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej (art. 16 u.d.i.p.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Istotne jest w sprawie, że organ pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. poinformował skarżącego, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną. Należy zatem ocenić, czy informacja, której udostępnienia zażądał skarżący ma taki charakter oraz czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nie. W ocenie Sądu na uwagę zasługuje fakt, iż Dyrektor Zespołu Administracyjnego Placówek Oświatowych w T. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. do organów władzy publicznej. Jest bowiem podmiotem reprezentującym jednostkę realizującą zadania publiczne tj. zasadę powszechności wykształcenia, dysponuje też funduszami publicznymi i samorządowymi, co oznacza, że jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wr 70/10, LEX nr 1088431), jeżeli zgodnie art. 4 ust. 3 u.d.i.p., daną informację posiada. Funkcję publiczną pełni zaś osoba, która wykonuje funkcje związane z pewnym zakresem uprawnień i obowiązków związanych z realizacją zadań o znaczeniu publicznym. Z unormowania art. 70 ust. 4 Konstytucji RP wynika, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia, a zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, system ten zapewnia realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się. Wykonywanie zadań publicznych przez szkołę odbywa się przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli szkolnych. Nauczyciel jest zatem osobą pełniącą funkcję publiczną. Jest on osobą zatrudnioną w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, która nie wykonuje czynności usługowych, lecz zadania publiczne. Poza tym nauczyciel, zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy o systemie oświaty jest pracownikiem pedagogicznym szkoły, placówki oraz zakładu kształcenia i placówki doskonalenia nauczycieli i korzysta – na mocy art. 63 ust. 1 Karty Nauczyciela podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w ustawie Kodeks karny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1573/15 przypomniany w wyroku tut. Sądu z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt IV SAB/Gl 52/16). Sąd zauważa, iż nie każda informacja będąca w dyspozycji Dyrektora Zespołu Administracyjnego Placówek Oświatowych w T., a dotycząca nauczyciela będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Tylko te kwestie bowiem względem podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, pozostałą zaś materię uznać należy za niepubliczną, a zatem nie podlegająca udostępnieniu w trybie tej ustawy. W świetle powyższych należy zatem uznać, iż organ miał obowiązek w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. podjąć działania określone w ustawie tj. udostępnić informację albo decyzją odmówić jej udostępnienia. Należy jednocześnie wskazać, że przez pojęcie "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia, ponieważ prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice ustawowo chronione lub ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź jeżeli objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym zaś wnioskodawca, pomimo wezwania, nie wykaże istnienia szczególnego interesu publicznego do jej uzyskania (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Dlatego Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał w punkcie 1 wyroku Dyrektora Zespołu Administracyjnego Placówek Oświatowych w T. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Jednocześnie Sąd pragnie zaznaczyć, że Sąd orzekając w niniejszej sprawie nie rozstrzygnął, czy organ powinien udzielić skarżącemu żądanej informacji publicznej. Rolą organu rozpoznającego wniosek skarżącego będzie rozważenie, czy udzielenie żądanej informacji publicznej nie podlega np. wskazanym powyżej ograniczeniom. Sąd nie ma kompetencji, aby przesądzić, jak powinien w okolicznościach sprawy, na tym etapie postępowania, postąpić organ. Należy to do obowiązków organu. Skoro sprawa w zakresie zadania zawartego we wniosku skarżącego nie została załatwiona zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, to po stronie jej adresata zachodzi bezczynność. Wobec tego należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd nie uznał bezczynności organu za rażącą, gdyż organ w zakreślonym terminie wyraził swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało z interpretacji przepisów prawa, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a (punkt 3 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. (punkt 4 wyroku).