VIII SAB/Wa 95/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2015 r. sprawy ze skargi Spółki [...] na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie nierozpoznania odwołania 1) zobowiązuje Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do rozpoznania odwołania Spółki [...] od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej Spółki [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] września 2014 roku Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska skierował pismo do Spółki dla zagospodarowania [...] (dalej jako spółka, bądź skarżąca) w którym poinformował, że z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych odwołania wniesionego w dniu [...] stycznia 2014 roku przez wskazaną spółkę od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (z dnia [...] grudnia 2013 roku, znak: [...] w wyznaczonym terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania z dnia [...] czerwca 2014 roku, na podstawie art. 64 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2013 roku, poz. 267, dalej jako k.p.a.) pozostawił przedmiotowe odwołanie bez rozpoznania. Organ wskazywał, że wezwał zarząd Spółki dla zagospodarowania [...] pismem z dnia [...] czerwca 2014 roku do uzupełnienia braków formalnych wniesionego odwołania poprzez własnoręczne jego podpisanie przez wszystkich członków zarządu spółki. Najpierw odwołanie zostało podpisane tylko przez przewodniczącego zarządu spółki, a następnie w ramach uzupełnienia braków odwołanie zostało podpisane przez czterech członków zarządu. Jednocześnie zarząd poinformował organ, że jeden z członków zarządu spółki – J.J. zrezygnował ze współpracy i nie został wybrany w jego miejsce nowy członek zarządu. Organ przywołał treść § 15 ust. 2 pkt 1 statutu spółki, który stanowi, że kompetencja reprezentowania spółki należy do zarządu spółki, który składa się z pięciu członków zarządu co wynika z uregulowań § 13 ust.2 pkt 1 -5 statutu. W ocenie organu spółka nie uzupełniła braków formalnych odwołania poprzez podpisanie go przez statutową liczbę członków zarządu, bądź przedstawienia upoważnienia dla przewodniczącego zarządu do występowania w imieniu zarządu. Zarząd nie przedstawił także nowego statutu potwierdzającego zmieniony, czteroosobowy skład zarządu spółki. W przypadku rezygnacji przez jednego z członków zarządu spółki winno dojść do wyboru nowego członka w miejsce osoby, która zrezygnowała. Z tej też racji pozostawienie odwołania bez rozpoznania znajduje zdaniem organu umocowanie w treści art. 64 ust. 2 k.p.a. W dniu [...] września 2014 roku Spółka dla zagospodarowania [...] skierowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie prawidłowo wniesionego odwołania i rozpoznanie odwołania. Spółka kwestionując stanowisko organu wskazywała, że zawiera ono szereg uchybień w zakresie stosowania przepisów prawnych. Zdaniem spółki poza uwagą organu pozostała treść art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U nr 28, poz. 169 ze zm. dalej jako ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych). Wskazany przepis upoważnia wójta, burmistrza, prezydenta w przypadku jeżeli osoby wybrane lub wyznaczone do organów spółki odmówią uczestniczenia w tych organach lub jeżeli działalność tych organów nie będzie osiągała celu, w którym spółka została utworzona do powołania organów spośród osób nie będących członkami spółki. W tym przypadku wójt mógł powołać nowego członka zarządu w miejsce osoby, która zrezygnowała z bycia członkiem zarządu o ile uznał, że zachodzi taka potrzeba. W niniejszej sprawie w sytuacji gdy J. J. zrezygnował z pracy w zarządzie, a podjęte działania przez zgromadzenie ogólne nie doprowadziły do wyboru nowego członka zarządu wójt winien powołać nową osobę do zarządu aby umożliwić działanie tego organu. Następnie spółka wskazując na § 13 pkt 2 załącznika do zarządzenia Ministra Rolnictwa z [...] kwietnia 1964 roku w sprawie ustalenia wzoru statutu spółki do zagospodarowania wspólnoty gruntowej podniosła, że zgodnie z powołanym przepisem obowiązkowo zarząd winien składać się z przewodniczącego, skarbnika i sekretarza, a fakultatywnie można powołać do zarządu zastępcę przewodniczącego oraz potrzebną liczbę członków. Wyżej cytowane przepisy mówią, ze zarząd jest ciałem kolegialnym o minimalnym trzyosobowym składzie. Spółka w dalszych wywodach argumentowała, że skoro przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i przepisy wykonawcze do tej ustawy nie wskazują sposobu reprezentacji spółki przez zarząd, to należy posłużyć się w drodze analogii przepisem art. 205 § 1 kodeksu spółek handlowych, według którego jeżeli zarząd jest wieloosobowy, sposób reprezentacji określa umowa spółki, a jeśli umowa milczy w tym przedmiocie, to spółka może być reprezentowana przez dwóch członków zarządu, bądź członka zarządu i prokurenta. W związku z powyższym do skutecznej reprezentacji spółki w prowadzonym postępowaniu administracyjnym odwołanie winno być podpisane przez dwóch członków zarządu. Kolejnym zarzutem podnoszonym przez spółkę, było wskazanie, że organ administracji publicznej w sytuacji pojawienia się problemu braku możliwości prowadzenia spraw przez spółkę na skutek złożenia rezygnacji przez jednego z członków zarządu winien na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. wystąpić do sądu z wnioskiem o wyznaczenie dla spółki przedstawiciela. Tego organ nie zrobił, a pozostawił odwołanie bez rozpoznania. Organ po przeanalizowaniu całokształtu sprawy jeszcze raz nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska. Skarżąca w dniu [...] listopada 2014 roku wniosła skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji organu I Instancji z dnia [...] grudnia 2013 roku. Skarżąca zarzucała organowi naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 64 § 2 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez pozostawienie bez rozpoznania odwołania skarżącej mimo uzupełnienia przez nią braków formalnych w terminie oraz naruszenia prawa materialnego - art. 25 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez uznanie, że przepisy tej ustawy nie przewidują możliwości rezygnacji członka zarządu spółki ze swojej funkcji. Z tego względu skarżąca wnosiła o: 1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniesionego w dniu [...] stycznia 2014 roku odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2013 roku w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji z [...] grudnia 2013 roku. W uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu ustaleń faktycznych związanych z wniesieniem odwołania i dalszymi czynnościami organu oraz stanowiskiem skarżącej w zakresie wezwania do uzupełnia braków formalnych odwołania wskazała, że błędne jest stanowisko, jakoby zaistniały podstawy do pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Pogląd organu, iż nie istnieje możliwość rezygnacji członka zarządu spółki ze swojej funkcji pozostaje w sprzeczności z treścią art. 25 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Przepis ten dawał w takiej sytuacji możliwość, w tym wypadku wójtowi gminy powołania nowego członka zarządu w miejsce osoby, która złożyła rezygnację. Wskazywała, że stanowisko o możliwości rezygnacji z funkcji członka zarząd spółki do zagospodarowania wspólnot gruntowych potwierdza Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 7 marca 2008 roku, sygn. akt III CZP 8/08.Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy skarżąca podniosła, że wójt mimo zaistnienia podstaw do uzupełnienia składu zarządu spółki w trybie art. 25 ust.2 z tej możliwości nie skorzystał. Skarżąca wskazała, że jej zdaniem nawet zarząd w składzie [...] był umocowany do reprezentowania spółki, w tym podpisania odwołania od decyzji administracyjnej. Powtórzyła swoje stanowisko prezentowane już w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, że w tej sytuacji, w drodze analogi z przepisem art. 205 § 1 kodeksu spółek handlowych w sytuacji gdy statut nie wskazuje sposobu reprezentacji spółki przez zarząd, to do reprezentacji spółki byli dwaj członkowie zarządu. Rezygnacja jednego z członków zarządu i brak powołania jego następcy nie powodował, że odwołanie od decyzji administracyjnej nie zostało skutecznie podpisane i zaszły podstawy do jego pozostawienia bez rozpoznania. Stanowisko o podstawach do stosowania wnioskowania przez analogię skarżąca podpierała powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 października 2006 roku, sygn. akt IV CSK 132/06. W jej ocenie gdyby organ zastosował wnioskowanie przez analogię, to powinien uznać, że do skuteczności odwołania od decyzji administracyjnej wystarczające w przypadku skarżącej było złożenie podpisów przez dwóch członków zarządu. Również skarżąca powtórzyła argumentację prezentowaną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa co do tego, że w przypadku rezygnacji z funkcji członka zarządu przez jednego z członków mógł pojawić się problem braku możliwości prowadzenia spraw spółki z powodu braku statutowych organów. Wówczas jednak organ administracji publicznej winien na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. wystąpić do sądu z wnioskiem o wyznaczenie dla spółki przedstawiciela, czego nie uczynił i co stanowiło naruszenie wyżej wskazanego przepisu prawa. Konkludując skarżąca wskazywał, że skarga w przedmiocie bezczynności organu co do rozpoznania odwołania jest zasadna z powodu wyżej powołanych naruszeń prawa procesowego jak i materialnego. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że zarzuty skargi są niezasadne, a wyczerpujące wyjaśnienie dotyczące konieczności pozostawienia odwołania skarżącej bez rozpatrzenia zostały zawarte w piśmie z [...] września 2014 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej p.p.s.a. - sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w kodeksie postępowania administracyjnego terminie lub akcie szczególnym organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie złożonego wniosku lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej, jak drugiej instancji. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż w sytuacji w jakiej znalazła się strona skarżąca, gdzie pozostawiono jej odwołanie bez rozpoznania na podstawie art. 64 ust. 2 k.p.a., to przysługuje jej skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 roku, sygn. akt I OPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 r, nr 1, poz.2). W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2pkt 1-4a p.p.s.a. lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i określonym przez prawo terminie. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że organ pozostaje w bezczynności, ponieważ nie zaszły przesłanki z art. 64 ust. 2 k.p.a. pozwalające pozostawić odwołanie skarżącej bez odwołania. Skarga wywiedziona przez spółkę zasługiwała na uwzględnienie, choć nie można podzielić wszystkich zarzutów w niej podnoszonych. Należy przyznać rację organowi, iż powołany przez zgromadzenie ogólne wspólników W. G. R. we wsi A. zarząd składał się z [...] osób - § 13 ust. 2 pkt 1 - 5 statutu. Do zadań zarządu należało między innymi reprezentowanie spółki. Tak więc w świetle tych uregulowań do skuteczności oświadczeń zarządu potrzebne było współdziałanie wszystkich członków zarządu i inna wykładnia uregulowań statutu byłaby nieuprawniona. Argumentacja skarżącej, iż w sytuacji gdy wprost nie wynika z ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, ani statutu spółki uprawnione jest zastosowanie w drodze analogii rozwiązań przyjętych na gruncie art. 205 § 1 kodeksu spółek handlowych i uznanie, że skuteczne są oświadczenia dwóch członków zarządu jest nie do zaakceptowania. Sposób reprezentacji spółki z ograniczoną odpowiedzialnością zgodnie z powołanym art. 205 § 2 kodeksu spółek handlowych jest rozwiązaniem przyjętym tylko dla spółek prawa handlowego i trudno porównywać i stosować analogię do zupełnie innego podmiotu prawa, w tym przypadku spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej zwłaszcza, że statut jednoznacznie wskazuje, że spółkę reprezentuje zarząd. Podnoszony zarzut naruszenia art. 25 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych również należy uznać za niezasadny. Przepis ten daje uprawnienia organowi wykonawczemu gminy wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi do powołania organów w spółce dla zagospodarowania wspólnot w sytuacjach określonych w tym przepisie. W sytuacji gdy przedmiotowy przepis skierowany jest do innego podmiotu niż organ administracji publicznej, który rozstrzygał w niniejszej sprawie, to ten organ nie mógł naruszyć wskazanego przepisu art. 25 ust.2 wyżej powołanej ustawy. Jako zasadny należy uznać zarzut, iż organ błędnie zastosował przepis art. 64 ust. 2 k.p.a. w stosunku do skarżącej mając informację, że spółka dla zagospodarowania wspólnot gruntowych ma zdekompletowany organ wykonawczy – zarząd. W sytuacji gdy organ otrzymał informację, że jeden z członków zarządu złożył rezygnację i nie doszło do wyboru w jego miejsce nowej osoby, to spółka nie posiadała zarządu w jej statutowym składzie. Zgodnie z art. 30 § 3 k.p.a. strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. W sytuacji gdy dany podmiot nie ma organów uprawnionych do ich reprezentacji, to mamy do z czynienia brakiem zdolności do czynności prawnej podmiotu, który winien być naprawiony. Jeśli taka sytuacja zostanie ujawniona w toku postępowania administracyjnego, to organ prowadzący takie postępowanie miał obowiązek na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. zawiesić postępowanie w sprawie do czasu odzyskania zdolności do czynności prawnej przez dany podmiot. Dopiero po uzupełnieniu składu organu, a tym samym odzyskanie zdolności do czynności prawnej, możliwie jest kontynuowanie postępowania związanego z wniesieniem odwołania od decyzji organu I Instancji. W niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie mimo wynikającego z wyżej powołanego przepisu obowiązku zawieszenia postępowania, dalej je prowadził, a co więcej zakończył je w trybie art. 64 ust. 2 k.p.a. poprzez pozostawienie odwołania bez rozpoznania. W ocenie Sądu organ prowadzący postępowanie naruszył zarówno przepis art. 64 ust. 2, jak i art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. W dniu [...] października 2014 roku zebranie ogólne członków [...] podjęło uchwałę nr [...] polegającą na zmianie § 15 statutu i dodaniu pkt 3 w brzmieniu "do składania oświadczeń w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie [...] członków zarządu", która została zarejestrowana przez wójta gminy P.. W tej sytuacji zaistniały podstawy do rozpoznania odwołania złożonego przez spółkę od decyzji [...] grudnia 2013 roku. Spółka uzupełniając braki formalne złożonego odwołania złożyła dokument podpisany przez [...] członków zarządu. Z tego względu, w związku ze zmianą treści statutu w zakresie reprezentacji spółki, nie ma już podstaw do kwestionowania skutecznej reprezentacji spółki w postępowaniu administracyjnym. W związku z tym należy uznać, że organ wbrew treści art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. nie zawiesił postępowania i wadliwie zastosował przepis art. 64 ust.2, co spowodowało, że pozostaje on w bezczynności co do rozpoznania złożonego odwołania. Utrata zdolności do czynności prawnych skarżącej spółki ustała z momentem podjęcia uchwały o zmianie statutu spółki w zakresie reprezentacji spółki w dniu [...] października 2014 roku i od tej daty postępowanie odwoławcze powinno być kontynuowane. W związku z powyższym Sąd biorąc za podstawę art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania odwołania w terminie miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. W ocenie Sądu nie zachodziły podstawy do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz do wymierzenia organowi grzywny z uwagi na fakt, iż opóźnienie organu miało miejsce w związku z błędnym zastosowaniem i interpretacją przepisów prawa, a nie wynikało ze złej woli organu w zakresie rozpoznania wniesionego odwołania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 p.p.s.a. gdzie Sąd nakazał zwrócić koszty postępowania sądowego (uiszczony wpis sądowy).