VIII SAB/Wa 99/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. L. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie uchylania się od doręczenia K. L. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] postanawia: odrzucić skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga K. L. na bezczynność Prezydenta Miasta R. polegająca na uchylaniu się od doręczenia decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] lipca 2014 r. do Prezydenta Miasta R. (zwany dalej: "Prezydent", "organ") wpłynął wniosek [...] Spółka Jawna M. D., H. P. z siedzibą w R. o udzielenie pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę w związku ze zmianą sposobu użytkowania istniejących budynków z przeznaczeniem na hostel z częścią gastronomiczną na terenie działek nr ew. [...], [...], [...] i [...] przy granicy z działką nr ew. [...] (obręb [...] arkusz [...]) przy ul. Z. w R. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Prezydent zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie, zaś pismem z dnia [...] lipca 2014 r. poinformował strony o zakończeniu postępowania. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2014 r. (data nadania) K. i I. L. (zwani dalej: "strona") wnieśli o zawieszenie przedmiotowego postępowania wskazując, że w tej samej sprawie wszczęte zostało postępowanie w dniu [...] sierpnia 2013 r., o czym zostali powiadomieni przez organ pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. i postępowanie to nadal trwa. Postępowanie to prowadzone jest w tym samym zakresie przedmiotowym i podmiotowym co aktualnie wszczęte. W odpowiedzi na powyższe organ pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. wyjaśnił stronie, iż nie zachodzą przesłanki do zawieszenia przedmiotowego postępowania. Wskazał, że postępowanie wszczęte w dniu [...] sierpnia 2013 r. zostało zakończone decyzją Prezydenta Nr [...] z [...] marca 2014 r. Następnie Prezydent decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Decyzja niniejsza została doręczona stronie w trybie doręczenia zastępczego określonego w art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm.; zwana dalej: "k.p.a."). Z adnotacji na kopercie i awizo wynika, że z powodu niemożności doręczenia przesyłki adresatowi i braku osoby, która podjęła by się oddać pismo adresatowi przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni w Urzędzie Miejskim w R. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma i możliwości jego odbioru w terminie 7 dni pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej w dniu [...] września 2014 r. Z powodu niepodjęcia pisma w terminie 7 dni, przesyłkę awizowano powtórnie na okres 7 dni – [...] września 2014 r. W rezultacie przesyłkę zwrócono do nadawcy w dniu [...] września 2014 r. W dniu [...] września 2014 r. K. L. (zwana dalej: "skarżąca") złożyła zażalenie na bezczynność Prezydenta polegającą na uchylaniu się od wydania orzeczenia w związku z wnioskiem strony z [...] lipca 2014 r. (o zawieszenie przedmiotowego) oraz wniosek o przymuszenie organu do doręczenia ewentualnie wydanej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 37 § 2 i art. 123 k.p.a., odmówił wyznaczenia Prezydentowi dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Pismem z [...] grudnia 2014 r. (data nadania) skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu polegającą na uchylaniu się od doręczenia decyzji wydanej przez Prezydenta w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Uzasadniając złożony środek zaskarżenia skarżąca podała, iż decyzja organu nie została jej skutecznie doręczona. Przedstawiciel organu pozostawił w jej skrzynce odbiorczej pocztowej (przy ul. W. [...]) zawiadomienie z Urzędu Miejskiego w R. o pozostawieniu pism (2 listów poleconych) adresowanych dla: K. i I. L. w sprawie nr [...] (dowód zał. nr 3). Gdy zamierzano odebrać te pisma w dniu [...] września 2014 r., wbrew treści zawiadomienia, przesyłki dla takiego adresata nie było. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż decyzję Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę - w związku ze zmianą sposobu użytkowania istniejących budynków z przeznaczeniem na hostel z częścią gastronomiczną na terenie działek geod. [...], [...], [...], [...] - przy granicy z działką nr [...] przy ul. Z. w R., organ wysłał do wszystkich stron postępowania listem poleconym również do skarżącej. Wymieniony list został doręczony na adres skarżącej zam. R. ul. W. [...]. Mimo dwukrotnego awizowania skarżąca listu nie odebrała. List został złożony na okres 2-tygodni w Urzędzie Miejskim w R. w Biurze Obsługi Mieszkańca. Po tym terminie nie odebrany list został przesłany do Wydziału Architektury i dołączony do akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu. Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać jej dopuszczalność, gdyż zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 270 ze zm., zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."), w razie niedopuszczalności skargę odrzuca się bez merytorycznej oceny jej zasadności. Przez dopuszczalność skargi sensu stricto należy rozumieć zarówno jej przesłanki przedmiotowe tzn. określenie, od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i podmiotowe tzn. określenie jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Jednym z warunków formalnych skutecznego złożenia skargi w tym rozumieniu jest więc złożenie skargi od aktu lub czynności (bezczynności) objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie przedmiot skargi został przez skarżącą określony jako bezczynność organu, polegająca na niedoręczeniu decyzji wydanej na skutek rozpoznania wniosku inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Przy czym o fakcie wydania ww. decyzji skarżąca niewątpliwie wiedziała, bowiem jak wynika z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych w dniu [...] września 2014 r. ww. rozstrzygnięcie zostało doręczone jej mężowi I. L. W myśl przepisów art. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy te są powołane wyłącznie do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych, tj. spraw z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych przewidzianych ustawami szczególnymi. Jednocześnie w art. 3 § 2 ww. ustawy ustawodawca zastrzegł, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu można zatem wnieść wyłącznie w przypadkach, w których organ zobligowany jest wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające co do istoty sprawy, postanowienie w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, lub podjąć inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą przyznania, stwierdzenia albo uznania obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Wynika to z użytego w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a sformułowania: "bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a". Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu cechuje pewna specyfika polegająca na tym, że rozpoznając tego rodzaju skargę, Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez organ aktu, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić bezczynności. Zgodnie z przepisem art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Oznacza to, iż czynności dotyczące niedoręczenia lub wadliwego doręczenia skarżącej rozstrzygnięcia organu administracji publicznej (decyzji) przez ten organ, nie są czynnościami, o których mowa w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 1-4a, a zarzut nieprawidłowego doręczenia mógł być podnoszony w ewentualnym odwołaniu na ww. decyzję. Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż w ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu nie podlega skuteczność dokonanego przez organ odwoławczy za pośrednictwem pracownika organu doręczenia skarżącej decyzji w sprawie, jak i legalność przyjęcia przez ów organ domniemania doręczenia, unormowanego w przepisie art. 44 k.p.a. Zagadnienia te nie wpływają bowiem na dopuszczalność kwestionowania tych okoliczności faktycznych i prawnych w drodze skargi na bezczynność organu w doręczeniu decyzji. Na marginesie powyższych rozważań należy wskazać, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym, samo tylko dwukrotne awizowanie przesyłki nie jest wystarczające dla uznania, że doszło do skutecznego doręczenia pisma. Organ prowadzący postępowanie musi dysponować niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi zawiadomienie adresata o nadejściu przesyłki, pozostawieniu jej w organie gminy przez określony czas. W takiej sytuacji z akt musi też jednoznacznie wynikać, gdzie to zawiadomienie zostało umieszczone. Skutek prawny doręczenia mogą mieć tylko takie czynności doręczającego, które realizują wszystkie wymogi określone w § 2 art. 44 k.p.a. O ile strona kwestionowała skuteczność doręczenia w każdym czasie mogła zwrócić się do organu o okazanie lub doręczenie decyzji podnosząc, że poprzednie doręczenie nie było skuteczne gdyż nie miała możliwości zapoznać się z treścią przesyłki. Nadto ostatecznie stronie przysługuje również instrument procesowy w postaci wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.