3/II SA/Wr 1670/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi "Z." Sp. z o.o. z siedzibą w P. na rozporządzenie Wojewody D. z dnia 30 stycznia 2003 r. (...) w przedmiocie wprowadzenia obowiązku ewidencjonowania sprzedających złom metali nieżelaznych - oddala skargę. "Z." Sp. z o.o. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na rozporządzenie nr 10 Wojewody D. z 30 stycznia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obowiązku ewidencjonowania osób sprzedających złom metali nieżelaznych, żądając stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że zajmuje się m.in. skupem i przetwórstwem złomu z metali nieżelaznych. Na terenie województwa D. posiada swoje oddziały. Wojewoda D. wydając powyższe rozporządzenie nałożył dodatkowe obowiązki na firmę. Podstawowymi aktami prawnymi, które regulują zagadnienie ewidencji skupu złomów metali nieżelaznych jest: 1/ ustawa o odpadach /Dz.U. nr 62 poz. 628/ a w szczególności art. 36. Ponieważ Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów /Dz.U. nr 112 poz. 1206/ metale nieżelazne zaliczyło do odpadów to należy przyjąć, że regulacja kwestii ewidencjonowania odpadów w miejscowym akcie porządkowym jest niezgodna z prawem. 2/ ustawa o opłacie skarbowej. Ponieważ większość transakcji na punktach skupu jest zawierana z osobami fizycznymi nie prowadzącymi działalności gospodarczej, firma jest zmuszona do sporządzania umów kupna-sprzedaży, w których to występuje kupujący i sprzedający wraz ze wszystkimi danymi osobowymi. Powielanie tych samych danych w rozporządzeniu również powoduje regulowanie aktem niższego rzędu spraw już uregulowanych. Zgodnie z art. 44 o administracji rządowej, pismem z dnia 28.05.2003 r. strona wezwała organ do usunięcia błędnego rozporządzenia. W dniu 9 lipca otrzymała pismo z dnia 3 lipca 2003 r. od Wojewody D. uznające wezwanie za nieuzasadnione, odmawiające usunięcia rozporządzenia z obrotu prawnego. W odpowiedzi na wezwanie Wojewoda pominął kwestię zarzutów i w żaden sposób nie ustosunkował się do nich. Natomiast błędnie wskazał, że nie ma przepisów obowiązujących do ewidencjonowania osób sprzedających złom metali nieżelaznych, ponieważ są i zostały wcześniej przytoczone. Tak więc rozporządzenie nie tylko że nie wypełniło luki w przepisach ale też naruszyło prawo poprzez nałożenie dodatkowych obowiązków oraz regulowanie aktami miejscowymi spraw, które już są uregulowane poprzez ustawy. Wydając rozporządzenie nr 10 Wojewoda postanowił wejść w kompetencje ustawodawcy a z drugiej włączyć się do ścigania przestępstw co nie należy do jego kompetencji. Rozporządzenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa poprzez uregulowanie kwestii ewidencjonowania złomów metali nieżelaznych w aktach wyższego rzędu, wobec czego wydanie przepisów porządkowych - aktami prawa miejscowego - w tym zakresie nie jest możliwe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o: 1. oddalenie skargi w przedmiocie stwierdzenia nieważności wymienionego w skardze rozporządzenia porządkowego z uwagi na: a/ brak - wymaganego art. 44 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /t.j. Dz.U. 2001 nr 80 poz. 872 ze zm./ - naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego oraz nie wadliwość skarżonego rozporządzenia. 2. zasądzenie od skarżącego kosztów procesu, według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazał, że pismem z dnia 28 maja 2003 r., doręczonym organowi w dniu 4 czerwca 2003 r., skarżący wezwał Wojewodę D. do usunięcia z obrotu prawnego rozporządzenia nr 10 Wojewody D. dnia 30 stycznia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obowiązku ewidencjonowania osób sprzedających złom metali nieżelaznych. W uzasadnieniu wezwania skarżący wskazał naruszenie przez wojewodę art. 40 ustawy o administracji rządowej w województwie, polegające na wydaniu rozporządzenia porządkowego w sprawie uregulowanej aktami prawnymi wyższego rzędu, tj. ustawą o odpadach, wraz z aktami wykonawczymi oraz ustawą o opłacie skarbowej. Skarżący domaga, się wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowego rozporządzenia, gdyż uważa, iż przepisy porządkowe wydawane przez organ administracji rządowej w terenie wprowadzają kolejną reglamentację konstytucyjnie gwarantowanej wolności wykonywania działalności gospodarczej. Faktem jest, że ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. prawo działalności gospodarczej /Dz.U. nr 101 poz. 1178 ze zm./ zliberalizowała warunki podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w Polsce w stosunku do poprzednio obowiązującego stanu prawnego /ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej - Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./. W dwunastu dziedzinach gospodarczych zdecydowano się znieść zarówno koncesje, jak i zezwolenia, uznając, że można w inny sposób sprawować pieczę nad właściwym wykonywaniem działalności gospodarczej, a zwłaszcza chronić bezpieczeństwo i pewność obrotu oraz słuszne interesy konsumentów. Niektóre uwolnienia spod reglamentacji okazały się przedwczesne, skoro wspomniane inne metody dbania o prawidłowy obrót zawodzą. Do takich zaliczyć należy obrót metalami szlachetnymi oraz nieżelaznymi, który jak pokazuje orzecznictwo administracyjne z trudnością może być rejestrowany, nawet w tak skromnym zakresie, jak informacja o kontrahentach umów, co mogłoby choć w pewnym stopniu ustrzec przed nagminnymi obecnie kradzieżami przewodów energetycznych i innych wykonanych z metali kolorowych. Obowiązująca uprzednio regulacja art. 24a - przepisu szczególnego - stanowiła, że "Przedsiębiorcy prowadzący przetwórstwo i obrót surowcami wtórnymi metali nieżelaznych /złomem/ mają prawo i obowiązek żądania, przy zawieraniu umowy sprzedaży, dokumentu stwierdzającego tożsamość sprzedawcy surowców wtórnych metali nieżelaznych /złomu/ i oświadczenia o pochodzeniu tych materiałów". Przedsiębiorcy mieli również obowiązek prowadzenia ewidencji umów, o których mowa wyżej. Rażące uchybienie tego przepisu było samoistną podstawą do cofnięcia koncesji. Rozwiązanie to nie znalazło się w nowym prawie działalności gospodarczej wobec rezygnacji ustawodawcy z koncesjonowania obrotu złomem. W zależności od przyjmowanego stanowiska co do zakresu liberalizacji obrotu gospodarczego, można podawać przykłady wpływające na pozytywną lub negatywną ocenę rozwiązania przyjętego w ustawie. Wojewoda przyznaje, że istnieje grupa przepisów regulujących zagadnienie ewidencjonowania odpadów - m.in. ustawa z dnia 28 kwietnia 2001 r. o odpadach /Dz.U. nr 62 poz. 628 ze zm./ w art. 36 nakłada obowiązek prowadzenia jakościowej i ilościowej ewidencji odpadów według wzoru ustalonego w rozporządzeniu wykonawczym ministra właściwego do spraw środowiska. Wojewoda podnosi jednak, że wprowadzając przepis porządkowy chciał uregulować inną materię i inny jest przedmiot ochrony tego przepisu. Rozporządzenie wydał wszakże na podstawie art. 40 ustawy o administracji rządowej w województwie, uznając, że istnieje stan zagrożenia życia, zdrowia i mienia mieszkańców województwa D. Jak stwierdził NSA Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 28 sierpnia 1991 r. SA/Ka 525/91 "Życie i zdrowie człowieka mogą być zagrożone nie tylko działaniami bezpośrednimi, ale również pośrednio, przez stworzenie realnego niebezpieczeństwa katastrof i wypadków bądź narażenie poszczególnego człowieka na uszkodzenie ciała, trwałe kalectwo lub śmierć". Stan zagrożenia podniesiony został w kierowanych do Wojewody D. pismach znajdujących się w aktach sprawy - m.in. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministra Gospodarki, Wojewody O. /w załączeniu/ a dostrzeżony legł u podstaw wprowadzenia tożsamych rozporządzeń porządkowych na terenie województw: L., Ł., O., Ś., W.-M. Wojewoda podnosi, iż przepisy porządkowe wydane w tej sprawie nie regulują, wbrew twierdzeniom skarżącego, zakresu już uregulowanego, albowiem żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie zawiera skutecznego instrumentu prewencyjnego zabezpieczającego sferę zbytu złomu, co pozwala na niedostateczną identyfikację osób fizycznych zbywających złom, nieskrępowanych dodatkowo żadną dyrektywą, na podstawie której można skutecznie ustalić źródło pochodzenia zbywanego przez nich złomu. Skarżący nie ma racji twierdząc o nielegalności rozporządzenia nr 10 Wojewody D. dnia 30 stycznia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obowiązku ewidencjonowania osób sprzedających złom metali nieżelaznych. Samoistną podstawę jego wydania zawiera art. 40 ustawy o administracji rządowej w województwie. Jest więc wydany na podstawie ustawy. Domniemanie na rzecz wolności gospodarczej przyjąć można tylko w razie braku takich przepisów szczególnych. Porządkowe akty prawa miejscowego mają ze swej istoty charakter policyjny. Wydawane są w celu ochrony dóbr o szczególnej wartości, takich jak np. życie i zdrowie ludzkie, bezpieczeństwo i spokój publiczny, środowisko naturalne itp., gdy brak jest odpowiednich przepisów ustawowych. Wartości wymienione wyżej nie podlegają konkurencji wobec prawa przedsiębiorcy do nieskrępowanego wykonywania działalności gospodarczej, niewątpliwie chronią żywotny interes ogółu obywateli na terenie województwa i nie mogą ulec osłabieniu z powodu istnienia interesu jednostkowego. Rozporządzenie zostało podjęte w związku z nasilającymi się kradzieżami kabli elektrycznych, linek miedzianych i innych części urządzeń użytku publicznego, w tym części trakcji i urządzeń kolejowych co stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz powoduje wielkie straty materialne. Nałożenie na przedsiębiorców zajmujących się skupem złomu obowiązku prowadzenia ewidencji osób złom sprzedających i odebranie od nich oświadczenia o źródle pochodzenia złomu leży również w interesie samych przedsiębiorców. Pozwala im bowiem na jak najbardziej legalne zachowanie się wobec ewentualnej próby paserstwa złomu mogącego pochodzić z kradzieży. Oczywiście przedsiębiorca nie ma możliwości wymuszenia podania danych przez osobę sprzedającą złom. Kupno złomu wobec kategorycznej odmowy ujawnienia się osoby sprzedawcy i ujawnienia źródła pochodzenia złomu powoduje, że przedsiębiorca podejmuje ryzyko uczestnictwa w potencjalnej patologii. Odmawiając zatem kupna złomu niewiadomego pochodzenia może zdecydować o skuteczności mechanizmu prewencji generalnej, gdyż kradzież złomu, którego nie można zbyć, staje się po prostu dla sprawcy nieopłacalna. Z drugiej strony fakt utraty przez przedsiębiorcę części zysku w wyniku zaniechania kupna złomu mogącego z kradzieży pochodzić nie może być argumentem podnoszonym przez skarżącego w imię wolności gospodarczej. Jednocześnie postępowanie Policji - zmierzające w celu wykrycia sprawców kradzieży i dewastacji urządzeń newralgicznych z punktu widzenia bezpieczeństwa ludności - staje się bardziej pragmatyczne. Wojewoda podnosi również, że z punktu widzenia hierarchii źródeł prawa, rozporządzenie porządkowe mieści się w porządku konstytucyjnym. Uznanie, że rażąco narusza prawo z powodu istnienia innych przepisów powszechnie obowiązujących przy jednoczesnym przyznaniu istnienia w tym zakresie braku norm reglamentujących, oparte jest na niezasadnym zarzucie braku kompetencji wojewody do wydania aktu prawa miejscowego. Niezasadnym, gdyż przyjęcie takiego argumentu stawia pod znakiem zapytania możliwość wydania jakiegokolwiek rozporządzenia porządkowego w sytuacji realnego zagrożenia żywotnych dóbr ogółu ludności wymienionych w art. 40 ustawy o administracji rządowej w województwie. Wojewoda stwierdza ponadto, że użycie przez skarżącego argumentu, iż wojewoda nie ma kompetencji do włączenia się w ściganie przestępstw świadczy o oczywistym niezrozumieniu przez skarżącego ustrojowej roli wojewody jako przedstawiciela Rady Ministrów odpowiedzialnego za wykonywanie polityki rządu na obszarze województwa m.in. poprzez zapewnienie współdziałania wszystkich jednostek organizacyjnych administracji rządowej i samorządowej działających na obszarze województwa i kierowanie ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 par. 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ w związku z ustawą z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. 2001 nr 80 poz. 872 ze zm./ nie wprowadza innych kryteriów do oceny przez sąd administracyjny zaskarżonych aktów prawa miejscowego stanowionych przez terenowe organy administracji rządowej. Art. 147 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiąc: "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności", nie określa rodzaju naruszenia prawa będącego podstawą zastosowania sankcji nieważności zaskarżonego aktu. W zakresie wykonywania kompetencji stanowienia przepisów prawa miejscowego wojewoda związany jest konstytucyjną zasadą praworządności, ustanowioną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Naruszenie zasady praworządności to działanie z naruszeniem przepisów o właściwości, naruszenie przepisu prawnego przez wadliwe ustalenie jego obowiązywania, wadliwa wykładnia przepisu prawnego. Według art. 39 powołanej ustawy o administracji rządowej w województwie "Na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie wojewoda oraz organy administracji niezespolonej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części". Zgodnie z art. 40 ust. 1 powołanej ustawy o administracji rządowej w województwie "W zakresie nieuregulowanym w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących wojewoda może wydać rozporządzenie porządkowe, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia zdrowia lub mienia oraz do zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego". Wojewoda, na podstawie art. 40 ust. 1 powołanej ustawy o administracji rządowej w województwie, jest właściwy do stanowienia rozporządzeń porządkowych. Art. 40 ust. 1 powołanej ustawy o administracji rządowej uzależnia wykonywanie kompetencji do stanowienia rozporządzeń porządkowych od łącznego spełnienia dwóch przesłanek: - po pierwsze, przesłanki braku regulacji w ustawach lub przepisach powszechnie obowiązującego prawa, - po drugie, od niezbędności takich regulacji do ochrony dóbr chronionych. Do dóbr chronionych ustawodawca zalicza ochronę życia, zdrowia lub mienia oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W sprawie sporne jest wystąpienie pierwszej przesłanki. Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej o wyczerpującej regulacji w ustawie z 27 kwietnia 2000 r. o odpadach /Dz.U. nr 62 poz. 628 ze zm./. Zakres obowiązywania ustawy o odpadach, która określa zasady postępowania z odpadami i w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rodzaju, a w szczególności zasady powstawania odpadów lub ograniczenia ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów /art. 1/ oraz ustawowe pojęcie odpadu /art. 3/, jak i regulacja w art. 36 ust. 1 nie dotyczą regulacji przyjętej w zaskarżonym rozstrzygnięciu porządkowym. Zakres obowiązywania ustawy ograniczony jest podmiotowo do posiadacza odpadów. W ustawie nie definiuje się pojęcia posiadacza odpadów. Z rozwiązania przyjętego w art. 1 powołanej ustawy o odpadach wynika, że dotyczy zasad powstawania odpadów oraz zasad odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Z rozwiązań szczególnych wynika, że zakres podmiotowy posiadacza odpadów jest ograniczony do wytwórcy /art. 6/ oraz podmiotu przejmującego odpad do odzysku lub unieszkodliwienia i podmioty prowadzące działalność w zakresie zbierania i transportu odpadów. Zakres przedmiotowy reguluje art. 3 przez określenie ustawowe pojęcia odpadu, stanowiąc "Odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany". Wyliczone w Załączniku nr 1 Kategorie odpadów jest szerokie z uwagi na przykładowe wyliczenie, Tak np. do kategorii odpadów zalicza się: Substancje lub przedmioty, których posiadacz nie znajduje już dalszego zastosowania /np. odpady z rolnictwa, gospodarstw domowych, odpady biurowe, z placówek handlowych, sklepów itp./. Substancje lub przedmioty, których posiadacz nie znajduje już dalszego zastosowania jest szerokie i obejmować może również przedmioty z metali nieżelaznych. Wymaga jednak ustalenia czy każdy sprzedający przedmiot z metali nieżelaznych jest posiadaczem odpadu w rozumieniu ustawy, a zatem wytwórca odpadu, a ma to znaczenie dla ustalenia zakresu stosowania art. 36 powołanej ustawy o odpadach. Według art. 36 ust. 1 powołanej ustawy o odpadach "Posiadacz odpadów, z zastrzeżeniem art. 2 i 3, jest obowiązany do prowadzenia ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów i listą odpadów niebezpiecznych; ewidencja ta w przypadku posiadacza odpadów, powinna obejmować sposoby gospodarowania, a także dane o ich pochodzeniu i miejscu przeznaczenia". Art. 36 ust. 6 powołanej ustawy o odpadach stanowi "Dokumenty ewidencji odpadów powinny zawierać dane: imię i nazwisko adres zamieszkania lub nazwę i adres siedziby posiadacza odpadów". Art. 36 ust. 1 powołanej ustawy o odpadach stanowi o określeniu danych pochodzenia odpadu niebezpiecznego. Dane o pochodzeniu nie można wiązać z określeniem danych osoby sprzedającej. Określony w art. 36 ust. 6 ustawy obowiązek określenia posiadacza odpadów dotyczy posiadacza odpadów będącego wytwórcą odpadów lub po przejęciu posiadacza, który przejął odpad w celu odzysku lub unieszkodliwienia lub w wyniku prowadzenia działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów. Nie można zatem tym pojęciem objąć osoby sprzedającej złom metali nieżelaznych. Nie można też przyjąć, że regulacja w zakresie zaskarżonego rozporządzenia porządkowego jest zawarta w ustawie z dnia 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej /Dz.U. nr 86 poz. 960 ze zm./. Przedmiotem bowiem regulacji jest obciążenie należnościami publicznoprawnymi za podjęcie czynności prawnych, a nie obowiązek prowadzenia ewidencji. Nie ma podstaw do wyprowadzenia regulacji z ustawy z dnia 9 września 2000 r. o podatku od czynności cywilnoprawnych /Dz.U. nr 86 poz. 959 ze zm./. W sprawie została też spełniona druga przesłanka ustanowiona w art. 40 ust. 1 powołanej ustawy o administracji rządowej w województwie, przesłanka: wydanie rozporządzenia porządkowego jest niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia oraz do zapewnienia porządku spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Wystąpienie potencjalnej niezbędności ochrony życia, zdrowia lub mienia uzasadnia wydanie rozporządzenia porządkowego. Wywiedzione w odpowiedzi na skargę okoliczności faktyczne, które były podstawą do wydania zaskarżonego rozporządzenia porządkowego: konieczność ochrony mienia przez stworzenie instytucji ograniczających negatywne zjawiska społeczne, powszechnie znane, jakie wskazał Wojewoda D. uzasadniały wydanie rozporządzenia porządkowego. W tym stanie rzeczy, zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa, a zatem skarga nie mogła zostać uwzględniona. Z tego względu na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.