I SA/Wr 1052/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz, Sędziowie: sędzia WSA Marek Olejnik, sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Protokolant: starszy sekretarz sądowy Paulina Wódka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi R. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji bez rozpatrzenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] 2014 r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego R. A. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] pozostawiające bez rozpatrzenia wniosek R. A. o stwierdzenie nieważności decyzji podatkowych Burmistrza B. za lata 1997-2012. Jak wynikało z akt sprawy Skarżący w odwołaniu od decyzji Burmistrza B. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie ustalenia zobowiązania podatkowego z tytułu podatku rolnego i od nieruchomości za lata 1997-2012, wniósł jednocześnie o stwierdzenie nieważności decyzji podatkowych za lata 1997-2012. Pismem z dnia 4 listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało Skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie numerów i dat wydania decyzji, których stwierdzenia nieważności się domagał oraz podstawy prawnej uzasadniającej żądanie. Stronę pouczono, że skutkiem nieuzupełnienia wniosku będzie pozostawienie go bez rozpoznania. Skarżący nie odpowiedział na opisane wezwanie. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosek Skarżącego pozostawiło bez rozpatrzenia, stwierdzając, że organ podatkowy nie może domniemywać treści żądania strony. Pogląd ten utrzymał w mocy organ odwoławczy, rozpoznając zażalenie Strony. W uzasadnieniu podzielił pogląd organu I instancji, że żądanie Strony było nieprecyzyjne, niejednoznaczne, co uniemożliwiało nadanie sprawie dalszego biegu. Dalej powołał się na art. 169 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. z Dz.U z 2012 r.nr 749 ze zm.), dalej O.p. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując na okoliczności uzasadniające wezwanie strony do uzupełnienia braków podania oraz skutki zaniechania strony w tym zakresie. Brakiem formalnym jest, zdaniem organu odwoławczego, brak precyzyjnego określenia żądania, zwłaszcza w przypadku postępowań wnioskowych, których zakres wyznacza żądnie wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie wniosek Skarżącego był nieprecyzyjny, zawierał braki uniemożlwiające nadanie mu dalszego biegu. W jego treści Skarżący zawarł ogólne żądanie stwierdzenia nieważności decyzji podatkowych za lata 1997-2012, nie sprecyzował jednak, o jakie akty mu chodzi (nie wskazał organu podatkowego, który je wydał, numerów i dat ich wydania), nie podał też i nie uzasadnił podstawy prawnej żądania stwierdzenia nieważności tych decyzji. Tak sformułowane żądanie uniemożliwiało rozpoznanie wniosku Strony, gdyż organ podatkowy nie może wspierać się na domniemaniach, obowiązkiem strony jest wskazanie jakiej czynności żąda i jaka konkretnie przesłanka uzasadnia żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze akcentowało, że w wezwaniu z dnia 4 listopada 2014 r. do uzupełnienia braków formalnych podało treść art. 247 § 1 O.p. zawierającego konkretne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący winien zatem podać na jakiej podstawie prawnej opiera swe żądanie, celem właściwego procedowania przez organ podatkowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nadto, że wniosek Strony wymagał uzupełnienia, gdyż powoływała się w nim na pominięcie jednego z uczestników postępowania, co stanowi podstawę jego wznowienia. Organ odwoławczy wskazał, że w odrębnym postępowaniu procedował w zakresie wznowienia postępowania, rozpoznając odwołanie od decyzji Burmistrza B. z [...] sierpnia 2014 r. odmawiającej wznowienia postępowania podatkowego w sprawie ustalenia zobowiązania podatkowego z tytułu podatku rolnego i od nieruchomości za lata 1997 – 2012 r. Nadto wskazał, że brak we wniosku Strony wskazania dat decyzji, których stwierdzenia nieważności się domaga, uniemożliwia ocenę dopuszczalności procedowania z uwagi na upływ 5 letniego terminu do wszczęcia postępowania w tym względzie. W skardze skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji. Zarzucił naruszenie art. 169 § 4 w zw. z art. 168 § 2 O.p. przez przyjęcie, że brak wskazania numerów i dat decyzji oraz podstawy prawnej żądania stanowią braki formalne wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, których nieuzupełnienie skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Zdaniem Skarżącego zawarte we wniosku żądanie umożliwiało jego odpowiednie zaklasyfikowanie przez organ podatkowy. Powoływane uchybienia (brak dat, sygnatur i podstawy prawnej decyzji) nie stanowią braku formalnego wniosku. Skarżący określił, że domaga się stwierdzenia nieważności konkretnych decyzji, nie miał natomiast obowiązku podawania podstawy prawnej żądania. Takiego wymogu nie przewiduje art. 168 § 2 O.p, a przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności nie przewidują szczególnych wymogów wniosku. Nadto wskazał, że bez względu na powoływaną przez wnioskodawcę podstawę prawną organ podatkowy ma obowiązek zbadania kolejno czy zachodzi któraś z przesłanek stwierdzenia nieważności objętych wnioskiem decyzji. Samo zaniechanie podania podstawy prawnej żądania nie stanowi nawet braku formalnego wniosku, a już na pewno nie braku umożliwiającego nadanie sprawie biegu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Oznacza to, że sąd może wyeliminować z obrotu prawnego jedynie taką decyzję, która narusza prawo w sposób o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a) – c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie i poprzedzający je akt naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie Przedmiotem sporu jest ocena, czy w rozpoznawanym stanie faktycznym organ podatkowy zasadnie pozostawił bez rozpoznania żądanie Strony w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji podatkowych za lata 1997 – 2012. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ podatkowy, powołując się na art. 168 i art. 169 O.p. wskazał, że podanie zawiera braki formalne uniemożliwiające nadanie sprawie dalszego biegu. Brak w nim wskazania dat wydania decyzji, ich numerów, organu podatkowego, który je wydał oraz podstawy prawnej żądania. Wobec nieuzupełnienia przez Stronę ww. braków formalnych, pomimo wezwania ze strony organu podatkowego, koniecznym stało się pozostawienie podania bez rozpoznana, o czym Stronę pouczono. W ocenie Skarżącego treść podania umożliwiała wszczęcie i prowadzenie postępowania, zaś działania organu podatkowego cechuje nadmierny formalizm. Odnosząc się do istoty sporu, na gruncie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należy przyznać rację Stronie. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały podstawy do wzywania Strony w trybie art. 169 O.p., tym samym brak przesłanek aby wniosek Skarżącego pozostawić bez rozpoznania. Zgodnie z art. 168 § 2 O.p. podanie powinno zawierać co najmniej treść żądania, wskazanie osoby, od której pochodzi, oraz jej adresu (miejsca zamieszkania lub pobytu, siedziby albo miejsca prowadzenia działalności), a także czynić zadość innym wymogom ustalonym w przepisach szczególnych. Art. 168 § 3 O.p. stanowi, że podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokółu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Jeżeli podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Powyższe regulacje wskazują elementy jakie winno zawierać podanie. Niewątpliwe jego wymogi zostały określone z uwzględnieniem zasady ograniczonego formalizmu, co uzasadnia istota postępowania administracyjnego. W tej procedurze, charakteryzującej się nierównością stron, większe obowiązki nałożono na organ podatkowy prowadzący postępowanie. Jednym z nich jest prawidłowa ocena przez organ podatkowy żądania strony. Jak podkreśla się w doktrynie (por. Ordynacja podatkowa Komentarz S. Babiarz i in., Warszawa 2013, s.770 i n.), sprawa powinna być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony. Nie nazwa podania (pisma procesowego), ale jego treść decyduje o określeniu przedmiotu postępowania, jakie inicjuje jego wniesienie do organu. Innymi słowy, żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma przez nią wniesionego, a nie na podstawie tytułu pisma. Wprawdzie zakres przedmiotowy postępowania wyznaczony jest przez żądanie strony, co nie oznacza, że organ administracji państwowej jest związany wskazaną przez stronę podstawą prawną żądania, gdyż decydująca jest jego treść. Strona może błądzić co do podstawy prawnej swojego wniosku, natomiast rzeczą organu go rozpatrującego jest właściwe jego zakwalifikowanie pod względem prawnym, zgodnie z jego faktyczną treścią. Tak więc związanie organu rozpatrującego sprawę zakresem żądania strony co do przedmiotu postępowania dotyczy określonej we wniosku strony podstawy faktycznej żądania, a nie powołanej przez stronę jego podstawy prawnej (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1987 r. Sygn. akt IV SA 757/87, ONSA 1988/1/20). Przenosząc ww. uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że Skarżący wyraźnie wskazał, że domaga się stwierdzenia nieważności decyzji podatkowych za lata 1997 – 2012. W dalszej części pisma wskazał, że wad decyzji upatruje w prowadzeniu postępowania z wyłączeniem drugiego zobowiązanego i wyłącznym obciążeniu go należnościami podatkowymi. Wskazał też, że nie zna właściwej podstawy prawnej żądania, gdyż nie jest prawnikiem. W opinii Sądu treść żądania Strony była na tyle precyzyjna, że organ podatkowy nie miał podstaw aby wzywać ją do wskazania na jakiej konkretnie podstawie prawnej opiera swoje żądanie. Zgodnie z przywołanymi poglądami orzecznictwa i doktryny użyte w art. 168 § 2 O.p. pojęcie "treść żądania" winno być postrzegane jako podanie podstawy faktycznej żądania, a nie podstawy prawnej. Ten element żądanie Skarżącego niewątpliwie zawierało, podnosząc nieprawidłowe obarczenie obowiązkiem podatkowym wyłączenie Skarżącego, z pominięciem drugiego współwłaściciela. Nie istniały zatem podstawy aby wzywać Stronę do uzupełnienia podania, zwłaszcza, że Skarżący wskazywał, iż nie jest prawnikiem i nie zna właściwej podstawy prawnej żądania. W takiej sytuacji wymaganie od Skarżącego aby wskazał konkretny przepis na jakim opiera swój wniosek narusza także przepis art. 121 O.p. Oceny tej nie uchyla fakt, że w treści wezwania organ podatkowy przywołał treść przepisu art. 247 § 1 O.p. jak też okoliczność, że równolegle prowadzone było postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Zadaniem organu podatkowego w takiej sytuacji było zweryfikowanie czy objęte wnioskiem strony decyzje nie zawierają wad, na które powołuje się Skarżący i to w zakresie dotyczącym wznowienia postępowania jak i stwierdzenia nieważności. Przy czym w tym ostatnim przypadku, wniosek strony wyznacza ramy postępowania w zakresie strony podmiotowej jak i przedmiotowej, zaś obowiązkiem organu podatkowego jest weryfikacja zaskarżonego rozstrzygnięcia z uwzględnieniem wszystkich okoliczności mogących skutkować stwierdzeniem nieważności. Zdaniem Sądu podanie Skarżącego spełniało określone art. 168 § 2 O.p. wymogi, co nakazywało jego rozpoznanie. Twierdzenie to odnosi się także do braków podania w postaci niewskazania dat i numerów wydanych decyzji oraz organu administracji, który je wydał. Akta sprawy nadesłane Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę, wskazują, że podanie o stwierdzenie nieważności decyzji podatkowych za lata 1997 – 2012 zostało zawarte w odwołaniu od decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowań podatkowych za lata 1997 – 2012. Nie ulega zatem wątpliwości, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji podatkowych za lata 1997 – 2012 dotyczy tych samych decyzji, które były objęte postępowaniem w sprawie wznowienia postępowania, o czym świadczy alternatywny wniosek zawarty w treści ww. odwołania. Tym samym wątpliwości organu podatkowego zgłaszane na tym etapie postępowania co do jego zakresu nie znajdują uzasadnienia. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ podatkowy obowiązany jest rozpoznać wniosek Strony o stwierdzenie nieważności decyzji podatkowych za lata 1997 – 2012, dotyczących – jak wynika z akt postępowania – podatku rolnego i podatku od nieruchomości. Uznając, że zaskarżone orzeczenie, jak poprzedzające je postanowienie, naruszają powołane przepisy art. 168 § 2 w związku z art. 169 § 4 O.p. oraz art. 121 §1 O.p. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. uchylił ww. orzeczenia organów podatkowych. O kosztach orzeczono na postawie art. 200 p.p.s.a.