I SA/Wr 108/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Kieres Sędziowie: Sędzia WSA Marta Semiczek Asesor WSA Łukasz Cieślak (sprawozdawca) Protokolant: Starszy specjalista Edyta Luniak po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 15 lipca 2024 r. nr SKO 4016.33.2024 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. uchyla w całości zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia 8 maja 2024 r. nr WPO-DOK.3137.10.88.2024; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 4144 zł (cztery tysiące sto czterdzieści cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. J. (dalej: skarżąca, strona) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: organ odwoławczy, Kolegium, SKO) z 15 lipca 2024 r. nr SKO 4016.33.2024, wydana na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.; dalej: Ordynacja podatkowa, o.p.) w związku z art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2024 r. poz. 399; dalej: u.c.p.g.), którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. (dalej: organ I instancji, Prezydent) z 8 maja 2024 r. nr WPO-DOK.3137.10.88.2024, określającą stronie opłatę za gospodarowanie odpadami powstającymi na nieruchomości położonej we W. przy ul. [...] nr [...], w wysokości: 241,57 zł miesięcznie za okres od 1 grudnia 2018 r. do 31 sierpnia 2020 r.; 134,53 zł miesięcznie za okres od 1 września 2020 r. do 31 stycznia 2023 r.; 372,39 zł miesięcznie za okres od 1 lutego 2023 r. do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym nastąpiła zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości powyższej opłaty. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy wynika, że 23 lipca 2014 r. strona złożyła deklarację, o której mowa w art. 6m ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Z dokumentu tego wynika, że ww. nieruchomość jest zamieszkana przez jedną osobę, odpady na niej powstające są zbierane selektywnie. Pismem z 5 grudnia 2023 r. Prezydent wezwał stronę do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, obejmującej okres od grudnia 2017 r. Jako przyczynę sformułowania powyższego pisma Prezydent wskazał wątpliwości co do prawidłowości danych ujawnionych w deklaracji złożonej w 2014 r., a to z tego powodu, że zgodnie z informacjami znajdującymi się w Internecie, pod powyższym adresem funkcjonuje hostel. W odpowiedzi strona wskazała, że nie jest właścicielem budynku położonego przy ul. [...] we W. od co najmniej roku. Postanowieniem z 8 marca 2024 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu wobec niej z urzędu postępowania w przedmiocie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na powyższej nieruchomości w okresie od 1 grudnia 2018 r. SKO podało dalej, że z informacji pozyskanych od podmiotu odbierającego odpady komunalne wynika, że w powyższym okresie usługa ta jest wykonywana z częstotliwością wynikającą z Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie W., odpady są zbierane selektywnie zaś nieruchomość jest wyposażona w 5 pojemników o pojemności 120 I (po jednym na odpady ze szkła, papieru oraz zmieszane, dwa na bioodpady) oraz system workowy do zbierania odpadów metali i tworzyw sztucznych. Z informacji uzyskanych od operatora instalacji wodociągowej wynika, że pomiędzy grudniem 2018 r. a marcem 2024 r. zużycie wody na powyższej nieruchomości wynosiło pomiędzy 6 m3 a 66 m3, przy czym poza lutym 2022 r. nigdy nie spadło poniżej 20 m3 na miesiąc, wynosząc średnio w latach 2019-2023 odpowiednio: 41,50 m3, 31,08 m3, 46,00 m3, 34,42 m3 i 36,50 m3 wody na miesiąc w kolejnych latach. Z kolei z danych zawartych w księdze wieczystej prowadzonej dla powyższej nieruchomości wynika, że jest ona współwłasnością strony oraz S. S. Organ I instancji ustalił, że pod ww. adresem jest prowadzona działalność gospodarcza w postaci hostelu oferującego 7 pokoi z łącznie 21 miejscami noclegowymi. Ustalenia te miały postać wydruków ze stron internetowych potwierdzających powyższy fakt, w tym opinie wskazujące na to, że osobą pośredniczącą w wynajmowaniu pokoi jest strona. Wzięto także pod uwagę informacje będące w posiadaniu Prezydenta, tj. informację o nieruchomościach i obiektach budowlanych IN-1 złożoną przez stronę w dniu 1 września 2016 r., na podstawie której płaciła ona podatek od nieruchomości obliczany według stawki przypisanej nieruchomościom, w których jest prowadzona działalność gospodarcza, w treści której zawarto adnotację strony o tym, iż nieruchomość jest wynajmowana jako hostel. Dalej Kolegium zreferowało, że organ I instancji dokonał zestawienia wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi złożonymi przez 5 podmiotów dla nieruchomości, na których jest prowadzona działalność gospodarcza w tym samym przedmiocie. Obiekty te oferowały od 45 do 55 miejsc noclegowych rozłożonych pomiędzy 13 a 21 pokoi. Wskazano średnią objętość pojemników jaka w każdym z powyższych okresów przypadała na dany obiekt i na dany rodzaj odpadu. Wskazano też średnią wielkość pojemników jaka winna przypadać na nieruchomość skarżącej. Organ I instancji przyjął, że powinna być to połowa średniej objętości pojemników obliczonych dla opisanych powyżej obiektów hotelarskich. Kolegium podało, że 6 maja 2024 r. do organu I instancji wpłynęło pismo strony, w którym strona ponownie podniosła, że nie jest właścicielem budynku przy ul. [...] we W. , a jedynie właścicielem części gruntu, zaś adresatem żądań organu I instancji winien być S. S. Następnie Prezydent wydał opisaną na wstępie decyzję z 8 maja 2024 r. W jej uzasadnieniu organ I instancji opisał przebieg przeprowadzonego postępowania, w tym zgromadzone przez siebie dowody oraz poczynione ustalenia, jak i odniósł się do twierdzeń strony, że nie jest ona właścicielem powyższej nieruchomości wskazując, iż nie znajdują one odzwierciedlenia w materiale dowodowym (w szczególności w braku złożenia innej deklaracji niż ta złożona w 2014 r.). Uzasadniając powyższą decyzję organ I instancji wykazał również, opierając się na przepisach Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie W., przepisach uchwał określających stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz poczynionych zestawieniach, na jakiej podstawie ustalił wysokość opłaty zagospodarowanie w poszczególnych okresach począwszy od grudnia 2018 r. Strona wniosła od decyzji Prezydenta odwołanie. Rozstrzygnięciu organu I instancji zarzucono naruszenie art. 2 ust. 2a u.c.p.g. oraz art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572). Uzasadniając powyższe zarzuty strona wskazała, że ww. nieruchomość została wynajęta, zatem stroną niniejszego postępowania nie powinna być ona, lecz ów najemca. Ponadto organowi I instancji zarzucono dokonanie błędnych ustaleń co do ilości oferowanych miejsc noclegowych, a więc i osób z nich korzystających, pominięcie pism składanych przez stronę w toku postępowania, zaniechanie przesłuchania jej oraz określenie zawyżonych ilości odpadów (ustalonych w porównaniu z obiektami posiadającymi dwa razy więcej miejsc noclegowych oraz pomijające fakt, iż w latach 2020-2021 obiekty hotelarskie były poddane istotnym ograniczeniom w przyjmowaniu gości) oraz ustalenie opłaty w zbyt dużej wysokości. Wraz z odwołaniem strona przedstawiła również umowę najmu zawartą w 1 sierpnia 2017 r. z P. S. oraz umowę sprzedaży zawartą 15 grudnia 2022 r. w formie aktu notarialnego (rep. [...] numer [...]). Z pierwszego z ww. dokumentów wynika, że strona oddała P. S. w najem pierwszą oraz drugą kondygnację budynku położonego przy ul. [...] we W. , ten zaś zobowiązał się do złożenia stosownej deklaracji w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (§ 1 zdanie trzecie powyższej umowy). Z aktu notarialnego wynika zaś, że nieruchomość położona przy ul. [...] we W. o numerze porządkowym nr [...] jest zawarta w granicach działki geodezyjnej nr [...], obręb S. W 2015 r. nieruchomość ta została zabudowana drugim budynkiem mieszkalnym, któremu nadano numer porządkowy [...], zaś sama nieruchomość, której strona dotychczas była użytkownikiem wieczystym stała się jej własnością (§ 1 ust. 2 tiret drugie i tiret trzecie powyższego dokumentu). S. S. kupił od strony udział wynoszący 1/2 prawa własności działki nr [...], zabudowanej dwoma budynkami jednorodzinnymi (§ 4 umowy). Dalej strony umowy ustaliły, że skarżąca będzie miała wyłączne prawo do korzystania z tej części działki nr [...], na której posadowiony jest budynek oznaczony numerem porządkowym [...], jak i z samego budynku, zaś S. S. będzie miał wyłączne prawo do korzystania z tej części działki nr [...], na której jest posadowiony budynek oznaczony numerem porządkowym nr [...], jak i z samego budynku (§ 6 umowy). Wydanie przedmiotu umowy nastąpiło 15 grudnia 2022 r. (§ 7 umowy) i od tego dnia S. S. obciążają wszelkie ciężary oraz korzyści związane z przedmiotem umowy (§ 8 ust. 1 umowy). Rozpatrując sprawę na skutek wniesionego odwołania, Kolegium w pierwszej kolejności przytoczyło przepisy u.c.p.g., tj.: art. 6c ust. 1 i ust. 2, art. 6i ust. 1 pkt 2, art. 6j ust. 1, art. 6k ust. 1 pkt 1, art. 6j ust. 3 i ust. 4, art. 6m ust. 1-1a, ust. 2-2a i ust. 4, art. 6n ust. 1, art. 6o ust. 1, art. 6r ust. 3, art. 6q ust. 1. Kolejno Kolegium wskazało, że uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z [...] lipca 2012 r. w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (Dz.Urz.Woj.Doln. poz. [...]) ustalono, że z powyższych nieruchomości od 1 lipca 2013 r. będą odbierane odpady komunalne. Dalej SKO omówiło kolejno obowiązujące Regulaminy utrzymania czystości i porządku. Kolegium przywołało też odpowiednie uchwały regulujące stawki opłat za odbieranie odpadów komunalnych obowiązujące we W. od 1 grudnia 2018 r. Następnie Kolegium stwierdziło, że zgodnie z przywołanym powyżej art. 6o ust. 1 u.c.p.g., do ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady, organ wykonawczy gminy może oprzeć się na uzasadnionych szacunkach, w tym na danych dotyczących ilości odpadów powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Określając ilość odpadów, jaka może powstawać na nieruchomości położonej przy ul. [...], Prezydent dokonał analizy deklaracji złożonych przez 5 innych właścicieli nieruchomości prowadzących działalność hotelarską. Z uwagi na różnice w wielkości poddanych analizie obiektów (dwukrotnie więcej miejsc noclegowych) dla powyżej nieruchomości dokonano zmniejszenia uzyskanych wyników o połowę. W efekcie ustalono, że 1) od 1 grudnia 2018 r. do 31 sierpnia 2020 r. roku strona powinna odprowadzać opłaty za opróżnianie zbiorników na: odpady zmieszane o poj. 240 I i 80 I; 2) od 1 września 2020 r. do 31 stycznia 2023 r. strona powinna odprowadzać opłaty za opróżnianie zbiorników na: odpady zmieszane o poj. 120 I i 60 I, odpady z papieru o pojemności 120 I, odpady z metalu o pojemności 240 I, odpady ze szkła o pojemności 80 I, bioodpady o pojemności 80 I; 3) od 1 lutego 2023 r. strona powinna odprowadzać opłaty za opróżnianie zbiorników na: odpady zmieszane o poj. 120 I i 60 I, odpady z papieru o pojemności 120 I, odpady z metalu o pojemności 240 I, odpady ze szkła o pojemności 80 I, bioodpady o pojemności 80 I. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji w zakresie ustaleń dotyczących wszystkich opisanych okresów. Organ odwoławczy uznał za zasadne i wiarygodne oraz przyjął jako własne szacunki w zakresie średniej łącznej objętości pojemników na odpady komunalne, poczynione przez Prezydenta na podstawie informacji wynikających z deklaracji innych podmiotów prowadzących działalność w zakresie obiektu hotelarskiego/hostelu. Kolegium przedstawiło obliczenia, z których wynika, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w okresie od 1 grudnia 2018 r. do 31 sierpnia 2020 r. wynosi 219,57 zł, a opłata za odbieranie odpadów komunalnych z części nieruchomości zamieszkanej przez 1 osobę fizyczną to 22,00 zł, co daje łącznie 241,57 zł. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w okresie od 1 września 2020 r. do 31 stycznia 2023 r. wynosi 105,03 zł, a opłata za odbieranie odpadów komunalnych z części nieruchomości zamieszkanej przez 1 osobę fizyczną to 29,50 zł, co daje łącznie 134,53 zł. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w okresie od 1 lutego 2023 r. wynosi 331,15 zł, a opłata za odbieranie odpadów komunalnych z części nieruchomości zamieszkanej przez 1 osobę fizyczną to 41,24 zł, co daje łącznie 372,39 zł. Nie godząc się z rozstrzygnięciem SKO, strona – zastępowana przez pełnomocnika będącego adwokatem – wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zaskarżając ww. decyzję Kolegium w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego, a to: a. art. 2 ust. 2a u.u.c.p.g. poprzez skierowanie decyzji do niewłaściwej osoby, gdy jasno z przepisu wynika, że kwestia ponoszenia opłat dotyczyć powinna najemcy i nowego właściciela, b. art. 6m ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 6q ust. 3 u.c.p.g. przez przyjęcie, że skarżąca jest osobą, do której ta decyzja powinna zostać skierowana, podczas gdy przepisy nie dają podstaw do takiego domniemania, c. nieważność postępowania zgodnie z art. 247 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 2 ust. 2a u.c.p.g., jako że decyzja została skierowana do podmiotu, który nie jest stroną; 2) postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: a. art. 191 w zw. z art. 180 § 1 i § 2 o.p. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i ustalenie ilości miejsc jedynie na podstawie strony internetowej, która zawierała informacje niezgodne z prawdą i braku weryfikacji danych w inny sposób, a także poprzez błędne uznanie, że w przypadku skarżącej zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości, b. art. 191, art. 180 § 1 i § 2, art. 121 § 1, art. 122 i art. 124 o.p. poprzez naruszenie zasad prowadzenia postępowania podatkowego w sposób budzący zaufanie, prawdy obiektywnej w postępowaniu podatkowym i zasady przekonywania stron poprzez brak ustalenia kto generuje śmieci i skierowanie decyzji do niewłaściwej osoby, przez opieranie się na jednej stronie internetowej, by dokonać ustaleń, oparcie szacunków na podmiotach, które nie dają się porównać, wskutek czego miało to wpływ na treść orzeczenia, polegający na tym, że skierowano decyzję do niewłaściwej osoby i wyliczono nieprawidłowo wysokość opłaty. Uzasadniając skargę, podniesiono między innymi, że decyzja została skierowana do osoby, do której nie powinna. Decyzja określająca wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna być skierowana do osoby "najbliżej" wytwarzania odpadów. Właściciel, który nieruchomość wynajmuje innemu podmiotowi, nie jest już tym "najbliższym" producentem odpadów komunalnych. Organy obu instancji ustaliły, że nieruchomość była wynajmowana od 2017 r., a później sprzedana w takim zakresie, by sprzedaż obejmowała władztwo nad budynkiem będącym przedmiotem niniejszego postępowania (o czym stanowi § 6 umowy). Pomimo to, w żaden sposób te ustalone okoliczności nie wpłynęły na rozstrzygnięcie obydwu organów. Kompletnie został zignorowany najemca oraz nowy właściciel, a z wyjaśnień i treści umów jasno wynikało, że obowiązek dokonania zgłoszeń i odpowiedzialność za obiekt spoczywa właśnie na tych innych osobach, a nie na skarżącej. Zdaniem skarżącej Kolegium, pomimo kwestionowania postępowania dowodowego, w tym tego, jakie dowody zostały przez organ I instancji uwzględnione przy ustalaniu, że prowadzona jest działalność i w jakim zakresie, nie odniosło się w żaden sposób do tego, pozostając jedynie przy stwierdzeniu, że są prawidłowe i przyjmuje je jako własne. Ustalenia co do ilości dostępnych miejsc (łóżek) pochodziły jedynie ze strony, która zawierała również nieprawdziwe informacje jakoby budynek posiadał klimatyzację. Uczyniono z tego jedyny dowód na okoliczność ilości miejsc w budynku. Brak jakichkolwiek innych dowodów czy starań organów w zakresie potwierdzenia tej okoliczności. Ustalono także, że to nie skarżąca prowadzi tę działalność gospodarczą. Skarżąca wskazała, że powoływanie się na deklaracyjną postać spornej opłaty może mieć znaczenie w wypadku, gdy właściciel nie zgłosił zwolnienia lub zmniejszenia należnej opłaty. Nie może zaś dotyczyć przypadku, gdy organ sam dokonuje wyliczenia, a strona informuje o okolicznościach faktycznych. Nie zwalnia organu z konieczności ustalenia faktów oraz osób faktycznie odpowiedzialnych. Tym bardziej nie może dojść do pomijania przedstawionych przez stronę okoliczności. Nie daje do tego uprawnienia żaden przepis ustawy, ani faktyczne istnienie deklaracji. Takie działanie jest nielojalne wobec obywatela, przyjmuje formę karną i prowadzi do unikania odpowiedzialności, przez podmioty, które śmieci produkują. Pozostaje też sprzeczne z celem, jakim jest ustalenie prawdy obiektywnej. Takie postępowanie może zachęcać jedynie do nieskładania deklaracji w ogóle. W ocenie skarżącej, przyjęte do porównania nieruchomości nie zostały bliżej opisane. Trudno powiedzieć, czy np. serwowane w nich jest jedzenie. Taka okoliczność zawyżałaby ilość odpadów. Hotel od hostelu jednak się różni, co na pewno wpływa na ilość generowanych odpadów. Przyjęte do porównania nieruchomości winny być jak najbardziej zbliżone wielkością jak i zakresem świadczonych usług. Ponadto, wyliczenia nie uwzględniają, że ze względu na ograniczenia związane z pandemią COVID-19 w latach 2020-2021 działalność podmiotów udzielających noclegów została czasowo zamknięta. Oznacza to, że w tym czasie nie można było przyjmować gości, a tym samym nie były produkowane śmieci. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od SKO kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi i wskazując, że podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, które to zastrzeżenie nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zakreślając ramy prawne sporu skarżącej z organami administracji, należy wskazać, że zgodnie z art. 6h u.c.p.g., opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi są obowiązani ponosić: 1) właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, 2) osoby wymienione w art. 1 pkt 1 lit. b, jeżeli rada gminy podjęła uchwałę, o której mowa w art. 2a ust. 1, 3) właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, jeżeli rada gminy podjęła uchwałę, o której mowa w art. 6c ust. 2 – na rzecz gminy, na terenie której są położone nieruchomości lub lokale. W myśl art. 6m ust. 1 u.c.p.g., deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są obowiązani złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta: 1) właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy; 2) osoby wymienione w art. 1 pkt 1 lit. b, jeżeli rada gminy podjęła uchwałę, o której mowa w art. 2a ust. 1; 3) właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, jeżeli rada gminy podjęła uchwałę, o której mowa w art. 6c ust. 2, a właściciele nieruchomości nie złożyli skutecznego oświadczenia, o którym mowa w art. 6c ust. 3b. Stosownie do art. 6m ust. 1d u.c.p.g., wysokość zobowiązania określonego w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązuje za kolejne miesiące do czasu korekty deklaracji lub zmiany stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z zastrzeżeniem art. 6o. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2a u.c.p.g., jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w art. 2 ust. 1 pkt 4, obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. W takim przypadku podmioty, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4, mogą w drodze umowy zawartej w formie pisemnej, wskazać podmiot obowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy. Wspomniany wyżej przepis art. 6o ust. 1 u.c.p.g. stanowi, że w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku – uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Z art. 6o ust. 1a u.c.p.g. wynika, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta w celu weryfikacji złożonych deklaracji może wykorzystać informacje i dane znajdujące się w jego posiadaniu oraz posiadaniu gminnych jednostek organizacyjnych, w tym przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Na mocy art. 6q ust. 1 u.c.p.g., w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. W kontekście powyższego należy podkreślić, że odesłanie zawarte w art. 6q ust. 1 u.c.p.g. ma postać stosowania wprost w całości Ordynacji podatkowej. Tym samym, ustawodawca wyklucza możliwość stosowania tej ustawy z modyfikacjami jej postanowień. Przez pojęcie "sprawy dotyczące opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi", do których mają zastosowanie unormowania Ordynacji podatkowej, należy rozumieć podejmowanie przez właścicieli nieruchomości oraz organy gminne działań związanych z wymiarem i wykonywaniem zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W pojęciu tym mieści się zatem przykładowo samoobliczenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez podmioty zobowiązane do jej uiszczenia oraz ewentualne określanie wysokości tej opłaty w drodze decyzji. Obowiązek stosowania wprost postanowień całej Ordynacji podatkowej obejmuje zarówno normy prawa materialnego, jak i normy prawa procesowego np. dotyczące wszczęcia postępowania podatkowego czy też postępowania dowodowego (zob. M. Budziarek [w:] A. Szymczak, M. Budziarek, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2021, art. 6q). Wobec tego, należy zauważyć, że zgodnie z art. 120 o.p., organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa. Postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych (art. 121 § 1 o.p.). Z art. 122 o.p. wynika, że w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Nadto organy podatkowe powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez stosowania środków przymusu (art. 124 o.p.). W myśl art. 125 § 1 o.p. organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Według art. 180 § 1 o.p., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zgodnie z art. 187 § 1 o.p., organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl art. 191 o.p. organ podatkowy ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zwieńczeniem przeprowadzonego postępowania podatkowego powinna być decyzja administracyjna, która zgodnie z art. 210 § 1 pkt 6 o.p. zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (art. 210 § 4 o.p.). Analizując zaskarżoną decyzję w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, należało ocenić, że organy podatkowe w kontrolowanym postępowaniu przywołanym zasadom prowadzenia postępowania nie sprostały. Zgodnie z art. 127 o.p., postępowanie podatkowe jest dwuinstancyjne. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że zasada dwuinstancyjności postępowania podatkowego tworzy obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy podatkowej, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Dwukrotność rozstrzygnięcia oznacza także konieczność pokrywania się postępowań w obu instancjach. Organ odwoławczy jest zatem zobowiązany do rozpoznania sprawy w pełnym zakresie, do ponownego jej załatwienia, a nie jedynie kontroli ustaleń zawartych w decyzji organu I instancji (zob. S. Presnarowicz [w:] Ordynacja podatkowa. Tom II. Procedury podatkowe. Art. 120-344. Komentarz aktualizowany, red. L. Etel, LEX/el. 2025, art. 127). Dlatego działanie organu odwoławczego nie może ograniczać się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz winno polegać na podjęciu działań mających na celu pełne wyjaśnienie sprawy. W realiach niniejszej sprawy doszło do naruszenia art. 127 o.p., ponieważ Kolegium nie rozpoznało w istocie sprawy w jej całokształcie, w szczególności w aspekcie zarzutów strony zawartych w odwołaniu. Lektura zaskarżonej decyzji Kolegium prowadzi do wniosku, że organ ten nie odniósł się w najmniejszym stopniu do argumentów skarżącej kwestionujących to, że ona powinna być adresatem decyzji organu I instancji. Skarżąca w odwołaniu powołała się na umowę sprzedaży udziału w nieruchomości oraz umowę najmu nieruchomości, do czego Kolegium w ogóle się nie odniosło w zaskarżonej decyzji. Z pewnością za działanie zgodne z art. 127 o.p. w związku z art. 120 o.p. oraz art. 121 § 1 o.p. i art. 122 o.p. nie może być uznane stwierdzenie przez Kolegium, że przyjęło ono "jako własne" stanowisko Prezydenta w kwestii ustalonego stanu faktycznego w sprawie (zob. str. 7 zaskarżonej decyzji). Należy zauważyć, że użycie powyższego zwrotu jednoznacznie potwierdza, że Kolegium nie dokonało własnej i samodzielnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności pod kątem zarzutów odwołania od decyzji organu I instancji. Dodatkowo wypada dostrzec, że przyjmowanie ustaleń pierwszej instancji za własne jest pojęciem charakterystycznym dla postępowania cywilnego (zob. art. 387 § 2¹ ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego; Dz. U. z 2024 r. poz. 1568 ze zm.) i z pewnością nie może mieć zastosowania przez Kolegium orzekające jako organ II instancji w postępowaniu regulowanym przepisami Ordynacji podatkowej. Powyższe uchybienie Kolegium skutkuje tym, że strona skarżąca została w istocie pozbawiona prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa organy różnych instancji. Sąd stwierdził, że naruszenie art. 127 o.p. w związku z art. 120 o.p. oraz art. 121 § 1 o.p. i art. 122 o.p. w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie w całości decyzji Kolegium. Za uchyleniem zaskarżonej decyzji przemawiało również niedostrzeżenie przez SKO naruszeń prawa, do których doszło w postępowaniu przed organem I instancji, o czym będzie mowa niżej. Odnośnie do decyzji Prezydenta należy dostrzec, że organ ten prawidłowo ustalił, że 23 lipca 2014 r. skarżąca złożyła deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Trzeba jednak wskazać, że organ I instancji powziął wątpliwości co do prawdziwości danych zawartych w tej deklaracji i wezwał stronę do wyjaśnień. Strona pismem z 20 grudnia 2023 r. wyjaśniła, że nie jest właścicielem budynku przy ul. [...] we W. Następnie organ I instancji postanowieniem z 8 marca 2024 r. wszczął postępowanie w sprawie określenia stronie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości przy ul. [...] we W. Strona pismem z 6 maja 2024 r. (data wpływu do organu I instancji) ponownie wskazała, że nie jest właścicielem budynku przy ul. [...] we W. , powołując się na akt notarialny, który "trafił do Gminy". W decyzji z 8 maja 2024 r. organ I instancji odniósł się do tej kwestii wskazując, że twierdzeniom strony przeczy treść księgi wieczystej nieruchomości, z której wynika, że strona jest współwłaścicielem nieruchomości (udział 1/2) oraz to, że to strona w 2014 r. złożyła deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a w przypadku zmiany okoliczności nie złożyła korekty deklaracji. Zdaniem Sądu, organ I instancji nie wyjaśnił należycie zagadnienia tego, czy istotnie wyłącznie skarżąca winna ponosić opłatę za gospodarowanie odpadami z nieruchomości przy ul. [...] we W. Sąd nie kwestionuje treści księgi wieczystej nieruchomości, jednak należy zauważyć, że zgodnie z przywołanym art. 2 ust. 2a u.c.p.g., jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. W takim przypadku podmioty, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4, mogą w drodze umowy zawartej w formie pisemnej, wskazać podmiot obowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy. Treść przywołanego przepisu nakłada zatem na organ I instancji obowiązek ustalenia – w postępowaniu wszczętym z uwagi na powzięte przez organ wątpliwości co do prawdziwości danych ujętych w deklaracji – podmiotu lub podmiotów faktycznie władających nieruchomością. Pomimo, że strona wskazywała organowi na akt notarialny, który "trafił do Gminy", organ I instancji nie podjął działań zmierzających do wyjaśnienia, czy dokument ten może mieć istotne znaczenie w sprawie. Z dołączonego przez stronę do odwołania aktu notarialnego z 15 grudnia 2022 r. (rep. [...] nr [...]) wynika zaś, że ww. księga wieczysta obejmuje nieruchomość stanowiącą działkę gruntu nr [...] (obręb [...] S., AM-[...]), na której posadowiony jest budynek mieszkalny nr [...], ale również budynek mieszkalny nr [...]. Z aktu tego wynika, że strona skarżąca sprzedała udział wynoszący 1/2 części w prawie własności nieruchomości zabudowanej ww. dwoma budynkami. W § 6 aktu określono, że strony dokonały podziału do korzystania nieruchomości w ten sposób, że skarżąca uzyskała prawo wyłącznego korzystania z budynku nr [...], a kupujący z budynku nr [...] (graficznie odwzorowano te ustalenia w załączniku do aktu). Dodatkowo do odwołania skarżąca złożyła umowę najmu z 1 sierpnia 2017 r., która dotyczy wynajmu części budynku przy ul. [...] (4 pokoje na pierwszej i drugiej kondygnacji), a w której najemca zobowiązał się "przepisać na siebie śmieci i złożyć stosowną deklarację". W ocenie Sądu, okoliczności wynikające z powyższych dokumentów nie zostały przez organy administracji należycie ocenione w postępowaniu. Organ I instancji – nie znając treści tych dokumentów – nie pozyskał ich od strony, a jedynie ograniczył się do powołania się na treść księgi wieczystej i deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Takie działanie było sprzeczne z art. 122 o.p., art. 125 § 1 o.p., art. 180 § 1 o.p., art. 187 § 1 o.p. oraz art. 191 o.p. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji nie pozyskał bowiem pełnego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie podmiotu lub podmiotów faktycznie władających nieruchomością. Nie poczyniono w szczególności wystarczających ustaleń, że to skarżąca włada budynkiem nr [...], czemu zdaje się przeczyć treść ww. aktu notarialnego. Nie poczynił organ I instancji również choćby ustaleń co do charakteru prawnego zobowiązania najemcy nieruchomości do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami, w kontekście możliwości uregulowania tej kwestii przez osoby, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Brak inicjatywy dowodowej Prezydenta w tym zakresie miał istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem rzutował na ustalenie kręgu stron postępowania i de facto skutkował obciążeniem wyłącznie skarżącej opłatą za gospodarowanie odpadami, co było działaniem przedwczesnym w świetle nieustalenia istotnych podmiotowych aspektów sprawy. Zasadnie przy tym skarżąca wskazuje, że z samego faktu, że jedynie ona złożyła deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie można wyprowadzać wniosku, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 6o ust. 1 u.c.p.g. wykluczone jest ustalenie, że to nie skarżąca – w całości lub części – winna być obciążona obowiązkiem uiszczania rzeczonej opłaty. Powyższe zaniechanie ustalenia istotnych okoliczności sprawy, stanowiło naruszenie ww. przepisów Ordynacji podatkowej i prowadziło do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, z omówionych już względów. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, że decyzja określająca wysokość opłaty w oparciu o art. 6o ust. 1 u.c.p.g. ma charakter deklaratoryjny odpowiadający uregulowaniom zawartym w art. 21 § 3 o.p. w związku z art. 21 § 2 o.p., zgodnie z którymi w razie niezłożenia deklaracji, bądź też stwierdzenia, że wysokość zobowiązania jest inna niż wynikająca z deklaracji organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Zgodnie z art. 6o ust. 1 u.c.p.g., organ określając rzeczoną opłatę bierze pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. W tym aspekcie konieczne jest zaakcentowanie zasady uregulowanej w art. 124 o.p., który przewiduje, że organy podatkowe powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi, tak jak i inne zasady ogólne, obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych (zob. B. Dauter, Instytucje procesowe zapewniające realizację zasady przekonywania stron, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2021, nr 3-4, s. 152-153). Rozstrzygnięcia organów podatkowych, zwłaszcza te negatywne dla strony, wymagają stosowania omawianej zasady. Zasada ta powinna być stosowana przez organy podatkowe zarówno w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, jak też w pisemnym uzasadnieniu decyzji podatkowej (zob. S. Presnarowicz [w:] Ordynacja podatkowa. Tom II. Procedury podatkowe. Art. 120-344. Komentarz aktualizowany, red. L. Etel, LEX/el. 2025, art. 124). W świetle powyższego Sąd stwierdził również, że uzasadnienie decyzji organu I instancji oraz decyzji Kolegium (stanowiące powielenie ustaleń Prezydenta) narusza art. 210 § 4 o.p. w związku z art. 121 § 1 o.p. oraz art. 124 o.p. w części dotyczącej szacowania opłaty w oparciu o średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Zgodzić bowiem należy się ze stroną skarżącą, że przyjęte do porównania nieruchomości nie zostały bliżej opisane. W tabeli na str. 7-11 decyzji organu I instancji wskazano na "hotel", "apart-hotel", "pokoje", jednak – co niezwykle istotne – Sąd stwierdził, że w aktach sprawy brak jest deklaracji złożonych przez właścicieli porównywanych nieruchomości. Wyklucza to zatem możliwość oceny czy przywołane w decyzji organów obu instancji dane są zbieżne z danymi źródłowymi. Tak zgromadzony materiał dowodowy jest zatem niekompletny, co skutkuje stwierdzeniem naruszenia art. 122 o.p., art. 125 § 1 o.p., art. 180 § 1 o.p., art. 187 § 1 o.p. oraz art. 191 o.p. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji nie wyjaśniły też, czy w porównywanych obiektach funkcjonują restauracje lub bary, a taka okoliczność jest istotna z uwagi na ilość wytwarzanych odpadów. Trafnie też skarżąca zauważyła, że w decyzjach organów obu instancji nie uwzględniono, że ze względu na ograniczenia związane z pandemią COVID-19 w latach 2020-2021 działalność podmiotów udzielających noclegów była ograniczona, co – zdaniem Sądu – mogło rzutować na ilość wytwarzanych odpadów w poszczególnych miesiącach objętych ograniczeniami (tzw. lockdowny). Uzasadnienia decyzji organów obu instancji zawierające tego rodzaju uchybienia nie mogły się ostać, co również przemawiało za uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Mając na uwadze poczynione rozważania, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 127 o.p. w związku z art. 120 o.p. i art. 121 § 1 o.p. oraz art. 122 o.p., art. 124 o.p., art. 125 § 1 o.p., art. 180 § 1 o.p., art. 187 § 1 o.p., art. 191 o.p. i art. 210 § 4 o.p. w związku z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. i art. 6o ust. 1 u.c.p.g. – z omówionych wyżej względów. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę, organy podatkowe powinny przede wszystkim ustalić, kto jest podmiotem lub podmiotami faktycznie władającymi nieruchomością przy ul. [...] we W. i czy podmioty te skorzystały z możliwości wynikającej z art. 2 ust. 2a u.c.p.g. Czyniąc ustalenia w tym zakresie organy powinny zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy w jego całokształcie, dążąc do wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego. W przypadku określenia opłaty z wykorzystaniem szacunków co do średniej ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze, organy powinny do akt sprawy włączyć dane umożliwiające weryfikację poczynionych obliczeń. Wszystkie istotne dla sprawy ustalenia organy winny czynić z uwzględnieniem oceny prawnej dokonanej przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu i z zachowaniem zasad prowadzenia postępowania omówionych przez Sąd. W szczególności ewentualnie ponownie orzekające w sprawie Kolegium winno rozpoznać sprawę merytorycznie, nie pozbawiając strony uprawnienia wynikającego z art. 127 o.p. Z uwagi na upływ czasu od wydania decyzji organów obu instancji, organy winny zweryfikować również czy i w jakiej części doszło do przedawnienia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, będących przedmiotem postępowania. Powinnością organów obu instancji będzie również takie uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia, aby nie budziło wątpliwości, że organ dokonał wszechstronnej i rzeczowej analizy należycie ustalonego stanu faktycznego na podstawie całokształtu materiału dowodowego, ocenionego w zgodzie z zasadami prowadzenia postępowania podatkowego. O kosztach postępowania Sąd postanowił w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (4144 zł), obejmujący zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi (527 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej będącego adwokatem (3600 zł), wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.). Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji.