I SA/Wr 1120/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz, Sędziowie sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca), sędzia WSA Marta Semiczek, Protokolant specjalista Edyta Luniak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania za bezzasadne zarzutów na postępowanie egzekucyjne oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi J. M. (dalej: skarżący) jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. (dalej: organ drugiej instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. (organ pierwszej instancji, organ egzekucyjny) z dnia [...] r., nr [...] uznające ze bezzasadne zarzuty na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych nr [...], [...], [...], [...] i [...], wystawionych w dniu 25 kwietnia 2016 r. przez wierzyciela, obejmujących zaległości z tytułu opłaty paliwowej za luty, sierpień, wrzesień, października i grudzień 2013 r. Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania egzekucyjnego toczącego się wobec skarżącego celem wyegzekwowania należności z tytułu nieuregulowanych opłat paliwowych za luty, sierpień, wrzesień, października i grudzień 2013 r. - w dniu 28 lipca 2016 r. doręczono skarżącemu odpisy ww. tytułów wykonawczych. Pismem z dnia 5 sierpnia 2016 r. skarżący na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu zarzucił, że prowadzone postępowanie egzekucyjne dotyczy obowiązków jeszcze nieistniejących, z uwagi na fakt, iż wydane przez Naczelnika Urzędu Celnego w W. decyzje z dnia [...] r. w sprawie określenia opłaty paliwowej za ww. okresy nie są ostateczne oraz prawomocne. Skarżący wskazał również na brak wymagalności zobowiązań wynikających z ww. decyzji z powodu toczącego się z inicjatywy skarżącego postępowania odwoławczego. Działając na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny przekazał zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wierzycielowi - Naczelnikowi Trzeciego Urzędu Skarbowego w S. (dalej: wierzyciel) celem uzyskania stanowiska w sprawie. W postanowieniach z [...] r., nr [...] i z dnia [...] r., nr [...], [...], [...], [...] wierzyciel uznał zarzuty za nieuzasadnione. Skarżący nie zaskarżył postanowień wierzyciela. W uzasadnieniu postanowień wierzyciel wskazał, że, że egzekwowane zobowiązania z tytułu opłaty paliwowej (określone decyzjami Naczelnika Urzędu Celnego w W. z dnia [...] r., nr [...], [...], [...], [...] oraz [...]) nie zostały przez skarżącego wykonane ani umorzone przez organ podatkowy. Nie uległy również przedawnieniu ani wygaśnięciu. Wywodził wierzyciel, że ww. decyzje na mocy art. 239a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. z 2017 r. poz. 201 ze zm.; dalej: O.p.) podlegały wykonaniu, albowiem postanowieniami z dnia [...] r. Naczelnik Urzędu Celnego w W. nadał im rygor natychmiastowej wykonalności. W ocenie wierzyciela zarzut nieistnienia obowiązku z uwagi na nieostateczność decyzji wymiarowych nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu braku wymagalności obowiązku, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a., wierzyciel stwierdził, że złożenie przez stronę zażaleń od postanowień Naczelnika Urzędu Celnego w W. o nadaniu decyzjom nieostatecznym z dnia [...] r. rygoru natychmiastowej wykonalności nie powoduje braku wymagalności dochodzonego obowiązku. Wierzyciel wskazał, że nie zachodzą w sprawie żadne inne przesłanki wymienione we wskazanej przez stronę podstawie prawnej zarzutu, tj. odroczenie terminu wykonania obowiązku czy rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej. Decyzje stanowiące podstawę wystawienia tytułów wykonawczych w przedmiotowej sprawie nie zostały uchylone ani w ramach postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Po uzyskaniu stanowiska wierzyciela organ podatkowy pierwszej instancji wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. orzekł o bezzasadności zarzutów strony. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. wypowiedź wierzyciela w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.e.a, tj. zarzutu nieistnienia oraz braku wymagalności obowiązku jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Z tego powodu zobligowany był do podtrzymania stanowiska wierzyciela w tym zakresie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powtórzył za wierzycielem argumentację wskazując m.in., że zgodnie z przepisami art. 239a O.p. i 239b O.p. możliwe jest egzekwowanie obowiązku wynikającego z decyzji nieostatecznej, jeżeli organ podatkowy nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Wniesienie zażalenia na postanowienie o nadaniu decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności nie wytrzymuje natomiast wykonania decyzji. W zażaleniu z dnia 8 sierpnia 2017 r. na ww. postanowienie z dnia [...] r. skarżący ponownie zarzucił nieistnienie egzekwowanego obowiązku oraz jego niewymagalność. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. organ drugiej instancji utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] r. w mocy. Organ odwoławczy podzielił wykładnię przepisów dokonaną przez organ pierwszej instancji wskazując, że organ egzekucyjny jest związany stanowiskiem wierzyciela (w zakresie twierdzeń tego ostatniego o istnieniu i wymagalności egzekwowanego obowiązku) i nie jest uprawniony do podejmowania samodzielnych ustaleń w tym zakresie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wypowiedź wierzyciela wydana na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. jest wiążąca również dla organu odwoławczego. Przesłanka wiążącej mocy stanowiska wierzyciela nie ogranicza uprawnień organu nadzoru w zakresie weryfikacji zajętego przez organ egzekucyjny stanowiska jedynie pod kątem procesowym. Podniósł także, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wyłączenie wynikające z treści art. 29 § 1 u.p.e.a. dotyczące braku możliwości badania przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, jednoznacznie wskazuje, że badanie może odbywać się pod kątem procesowym i mieć charakter jedynie formalny. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że możliwość rozstrzygnięcia w postępowaniu egzekucyjnym wątpliwości, co do dopuszczalności prowadzenia w danej sprawie egzekucji administracyjnej w aspekcie zarzutu nieistnienia czy braku wymagalności obowiązku jest możliwe wyłącznie w drodze kontroli instancyjnej stanowiska wierzyciela wyrażonego w drodze zaskarżalnego postanowienia. W sprawie, skarżący nie wniósł jednak na postanowienie wierzyciela zażalenia. Pomimo stanowiska o braku możliwości merytorycznego rozpoznania zarzutów skarżącego, organ drugiej instancji wyjaśnił stronie, że zgodnie z art. 239a O.p. decyzja nieostateczna, nakładająca na stronę obowiązek podlegający wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie podlega wykonaniu, chyba że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W przedmiotowej sprawie organ podatkowy nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzjom z dnia [...] r. określającym opłatę postanowieniami z dnia [...] r., w związku z czym zarzut nieistnienia obowiązku z uwagi na nieostateczność decyzji jest bezzasadny. Odnosząc się do zarzutu braku wymagalności obowiązku z uwagi na złożenie zażaleń na postanowienia z dnia [...] r. w sprawie nadania decyzjom ostatecznym rygoru natychmiastowej wykonalności stwierdził, że złożenie tego rodzaju środka zaskarżenia nie powoduje braku wymagalności obowiązku i wstrzymania wykonania decyzji. W konsekwencji, oparty na podstawie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a zarzut również uznał za bezzasadny. W skardze do tut. Sądu skarżący wnosząc o uchylenie postanowienia organu drugiej instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił naruszenie: 1) art. 33 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. poprzez bezzasadne nieuwzględnienie zarzutów strony dotyczących nieistnienia oraz niewymagalności należności z tytułu opłaty paliwowej za ww. okresy, tj.: luty, sierpień, wrzesień, październik i grudzień 2013 r.; 2) art. 7b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: K.p.a.), art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a. poprzez naruszenie zasad postępowania, w tym w szczególności: obowiązku współdziałania organów administracji publicznej, pogłębiania zaufania i przekonywania. W uzasadnieniu podniósł, że podtrzymuje swoje twierdzenia co do tego, że egzekwowany obowiązek nie istnieje oraz jest niewymagalny, co ma wynikać z faktu, że decyzje podatkowe z dnia [...] r. są przedmiotem sporu i nie są ostateczne. Wskazał skarżący, że uznaje orzeczenia te (tj. decyzje) za wadliwe i krzywdzące, wydane bowiem zostały z naruszeniem prawa. Istnieje więc duże prawdopodobieństwo, że zostaną one uchylone jako oczywiście bezzasadne. Prowadzenie egzekucji może doprowadzić do poważnych, negatywnych konsekwencji dla skarżącego oraz stanowiłoby dla niego poważną uciążliwość. Brak uzasadnienia prowadzenia egzekucji wynika także z bezzasadności nadania orzeczeniom rygoru natychmiastowej wykonalności. Rozstrzygnięcia w tym zakresie także są wadliwe i zostały zaskarżone przez stronę skarżącą. Wskazał skarżący, że "w świetle niewzięcia pod uwagę także ww. okoliczności o charakterze aksjologicznym, społecznym, stawia także zarzuty naruszenia art. 7b, art. 8 oraz art. 11 K.p.a.". W odpowiedzi organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.) sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym - co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po dokonaniu kontroli zaskarżonego postanowienia, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organu podatkowego wyrażonego w tym postanowieniu. Postanowienie to znajduje bowiem dostateczne podstawy w prawie materialnym, jego wydanie zaś poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom procesowym. Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być m.in.: wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku (pkt 1); odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej (pkt 2). Zgodnie natomiast z art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. W przypadku egzekucji należności pieniężnych, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit. a-f i pkt 9, stanowiska wierzyciela nie wymaga się. W sprawie, skarżący wniósł zarzuty: 1) nieistnienie obowiązku i 2) brak wymagalności obowiązku – czyli zarzuty z art. 33 § 1 pkt 1) i pkt 2) u.p.e.a. Zgodnie zatem z ww. art. 34 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny miała obowiązek zwrócenia się do wierzyciela o przedstawienie jego stanowiska w tych kwestiach. Był też stanowiskiem wierzyciela związany. Zatem, prawidłowo organ odwoławczy odmówił dokonania odmiennej oceny zarzutów niż wierzyciel i prawidłowo powtórzył stanowisko tego ostatniego. Trafnie w tym zakresie organ odwoławczy przytoczył tezę z wyrok tut. Sądu z dnia 30 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 153/10, publ. w CBOSA, w którym Sąd wskazał, iż wypowiedź wierzyciela odnośnie zgłoszonych zarzutów, której ustawodawca nadał sformalizowaną formę prawną, dzięki której stanowisko wierzyciela podlega kontroli instancyjnej, ma na celu między innymi stworzenie możliwości rozstrzygnięcia w postępowaniu egzekucyjnym wątpliwości, co do dopuszczalności prowadzenia w danej sprawie egzekucji administracyjnej. Uzyskanie przez organ egzekucyjny wypowiedzi wierzyciela co do zasadności wniesionych zarzutów jest obligatoryjne. Regułą wynikającą z powyższego przepisu jest obowiązek udzielenia przez wierzyciela merytorycznej wypowiedzi odnośnie podnoszonych przez zobowiązanego okoliczności i opartych na nich zarzutów. Wierzyciel jest zwykle najlepiej zorientowany w dotychczasowym przebiegu sprawy i to on ma najczęściej odpowiednią wiedzę pozwalającą na właściwą ocenę i wyjaśnienie organowi egzekucyjnemu kwestii materialnoprawnych związanych ze zgłoszonymi zarzutami. Zasadniczo trafnie też wskazał organ, że możliwość rozstrzygnięcia w postępowaniu egzekucyjnym wątpliwości, co do dopuszczalności prowadzenia w danej sprawie egzekucji administracyjnej w aspekcie zarzutu nieistnienia czy braku wymagalności obowiązku jest możliwe w drodze kontroli instancyjnej stanowiska wierzyciela wyrażonego w drodze zaskarżalnego postanowienia. W sprawie, skarżący nie wniósł jednak na postanowienie wierzyciela zażalenia. W tym miejscu należy jedynie zauważyć, iż teza ta jest jednoznacznie adekwatna w realiach przedmiotowej sprawy, w której wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym i wydawane są dwa odrębne postanowienia dotyczące zarzutów: postanowienie wierzyciela i postanowienie organu egzekucyjnego. W odwrotnej sytuacji, kiedy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, nie wydaje się odrębnych postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela. Stanowisko wierzyciela, gdy nie jest ono wyrażane w odrębnym postanowieniu, zawarte jest w postanowieniu rozpoznającym zarzuty, o którym mowa w art. 34 § 1 u.p.e.a. (por. wyrok tut. Sądu z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Wr 821/17, publ. w CBOSA). Zatem, ocena zarzutów nieistnienie obowiązku i brak wymagalności obowiązku powinna zostać dokonana także w sytuacji, w której zostało wydane tylko jedno postanowienie przez organ egzekucyjny będący także wierzycielem. Problem ten wykracza jednak poza ramy niniejszej sprawy i z został zasygnalizowany z powodu użycia przez organ stwierdzenia, iż rozpatrzenie zarzutów nieistnienia i braku wymagalności obowiązku możliwe jest "wyłącznie w drodze kontroli instancyjnej stanowiska wierzyciela wyrażonego w drodze zaskarżalnego postanowienia". Wracając do realiów sprawy wskazać należy, że wierzyciel w postanowieniach z dnia [...] r. i z dnia [...] r. na żądanie organu egzekucyjnego przedstawił swoje stanowisko i wyczerpująco je wyjaśnił. Odnosząc się do zarzutu nieistnienia obowiązku wierzyciel wskazał, że egzekwowane obowiązki z tytułu opłaty paliwowej nie zostały przez zobowiązanego wykonane ani umorzone przez organ podatkowy. Nie uległy również przedawnieniu ani wygaśnięciu. Powyższe decyzje na mocy art. 239a O.p. podlegały wykonaniu, albowiem postanowieniami z dnia [...] r. Naczelnik Urzędu Celnego w W. nadał im rygor natychmiastowej wykonalności. Natomiast złożenie przez stronę zażaleń od postanowień Naczelnika Urzędu Celnego w W. o nadaniu decyzjom nieostatecznym z dnia [...] r. rygoru natychmiastowej wykonalności nie powoduje braku wymagalności dochodzonego obowiązku. Nie zachodzą w sprawie żadne inne przesłanki wymienione we wskazanej przez stronę podstawie prawnej zarzutu. Decyzje stanowiące podstawę wystawienia tytułów wykonawczych w przedmiotowej sprawie nie zostały uchylone ani w ramach postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd stwierdza, że stanowisko to jest prawidłowe, a organy organ egzekucyjny nie był uprawniony do wydania postanowienia rozstrzygającego odmiennie. Zaskarżenie decyzji stanowiącej podstawę prawną obowiązku do sądu administracyjnego nie oznacza braku wymagalności obowiązku. Obowiązek wynikający z decyzji staje się wymagalny w dwóch sytuacjach: jeżeli decyzja, którą nałożono obowiązek, stała się ostateczna i nie doszło do wstrzymania jej wykonania, albo jeżeli decyzja, którą obowiązek został nałożony wprawdzie nie jest ostateczna, ale nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności lub jest natychmiast wykonalna z mocy prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 1069/17, publ w CBOSA). Natomiast zgodnie z art. 239b § 4 O.p. na postanowienie w sprawie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności służy zażalenie. Przepis zapewnia zatem ochronę prawną zobowiązanego. Jeśli rygor natychmiastowej wykonalności został nadany niesłusznie - postanowienie takie może zostać uchylone, a w konsekwencji postępowanie egzekucyjne zostanie umorzone. Jednakże wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 280/13, publ. w CBOSA). Sąd wskazuje, że skarżący ani w zażaleniu, ani też na etapie skargi do tut. Sądu, nie polemizuje z przedstawioną przez organy wykładnią przepisów. Powołuje natomiast okoliczności leżące poza postępowaniem egzekucyjnym, dotyczące samych decyzji podatkowych (zarzuca ich nieprawidłowość) oraz powołuje okoliczności faktyczne dotyczące możliwych negatywnych skutków egzekucji. Przepisy nie zezwalają jednak organowi egzekucyjnemu na kierowanie się wskazanymi przez skarżącego przesłankami w postępowaniu dotyczącym zarzutów. Ustawodawca przewidział bowiem ich zamknięty, bardzo ograniczony katalog oraz przewidział procedurę ich rozpatrzenia, której organy w niniejszej sprawie skrupulatnie przestrzegały. Stąd za oczywiście nieuzasadnione należy uznać także zarzut naruszenia art. 7b K.p.a., art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a. poprzez naruszenie obowiązku współdziałania organów administracji publicznej, pogłębiania zaufania i przekonywania. Naruszenia tych zasad skarżący upatruje bowiem w tym, iż organ wydając zaskarżone postanowienie, nie kierował się przesłankami pozaustawowymi. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w K., nie naruszają przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.