I SA/Wr 1158/96

stwierdza niezgodność z prawem uchwały Rady Gminy. Regionalna Izba Obrachunkowa w W. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienie par. 25 rozdziału 949 w dziale 94 Szczegółowego podziału wydatków budżetowych w budżecie gminy R., stanowiącego załącznik nr 3 do uchwały Rady Gminy R. z dnia 22 grudnia 1995 r. w sprawie budżetu gminy na rok 1996, i wniosła o stwierdzenie nieważności tego postanowienia. W zaskarżonym par. 25 rozdziału 949 w dziale budżetu gminy przewidziano wydatek w wysokości 800.000 zł na "różne wydatki na rzecz osób fizycznych". Wydatek ten, co wynika z części opisowej ustępu 14 załącznika nr 3 do uchwały budżetowej, stanowić miał wykonanie nie zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały Rady Gminy R. z 28 kwietnia 1995 r., podjętej na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, w której rada zdecydowała, że "gmina sfinansuje część oprocentowania kredytów udzielonych przez bank na rozwój przedsiębiorczości i roboty budowlano-remontowe" /par. 1/ i w ramach tego zadania "(...) pokryje różnicę między zmiennym oprocentowaniem udzielonych kredytów a oprocentowaniem stałym kredytobiorców wynoszącym 8 procent w stosunku rocznym". Na podstawie tej uchwały, 11 lipca 1995 r. pomiędzy gminą w R. a Bankiem Spółdzielczym zawarta została umowa, w której strony określiły warunki udzielania kredytów osobom fizycznym z terenu gminy R. na: - rozwój przedsiębiorczości, - finansowanie robót budowlanych mających na celu podniesienie estetyki wsi, - zakup trwałych środków produkcji służących do działalności gospodarczej, - spłatę i zakup mieszkań będących własnością Skarbu Państwa lub gminy. W par. 5 tej umowy strony ustaliły, że kredyt oprocentowany jest w wysokości 33 procent w stosunku rocznym, przy czym bank będzie naliczał odsetki - kredytobiorcy: 8 procent w stosunku rocznym, - pozostałą różnicę odsetek bank będzie pobierał ze środków gminy w okresach miesięcznych według imiennego wykazu, sporządzonego przez bank, do 10 każdego miesiąca. Zdaniem Regionalnej Izby Obrachunkowej, zaplanowanie w budżecie środków pieniężnych na sfinansowanie odsetek bankowych od kredytów udzielonych mieszkańcom gminy na działalność gospodarczą i na zaspokojenie indywidualnych potrzeb mieszkańców wykracza poza zadania publiczne gminy, określone w art. 6-7 ustawy o samorządzie terytorialnym. W odpowiedzi na skargę gmina R. wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem organów gminy, przepisy art. 6-7 ustawy o samorządzie terytorialnym określają zadania publiczne gminy w sposób ramowy. Zwłaszcza katalog zadań własnych gminy, zawarty w art. 7 tej ustawy, nie może być oceniany jako wyczerpujący, co wynika z początkowego brzmienia zdania drugiego tego przepisu: zadania własne obejmują "w szczególności sprawy (...)". Przeznaczenie w budżecie kwoty na sfinansowanie części odsetek od kredytów udzielonych mieszkańcom gminy mieści się w treści ogólnego zadania samorządu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 71 ust. 1 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. /Dz.U. nr 84 poz. 426/, samorząd terytorialny wykonuje w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, z wyłączeniem zadań zastrzeżonych ustawowo do kompetencji administracji rządowej. W przepisie tym wyróżnić należy dwie zasady działalności samorządu terytorialnego co do: - wykonywania zadań publicznych i - działania w ramach ustaw. Obydwie zasady zostały również wyrażone i rozszerzone w przepisach ustawy o samorządzie terytorialnym. Przez zadania publiczne należy rozumieć najogólniej te, które mają na celu głównie korzyść ogółu. W art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym powyższa korzyść ogółu określona została jako zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, którą tworzą mieszkańcy gminy. O charakterze publicznym czy prywatnym działania organów przesądza zatem bezpośredni cel tego działania, tj. czy głównym jego zamierzeniem i skutkiem jest zaspokojenie zbiorowej potrzeby wspólnoty samorządowej, czy też jego skutki służą osobom fizycznym i prawnym ze względu na ich prywatne cele. Dalszą zasadą działalności organów samorządowych, na którą wyżej wskazano, jest realizowanie zadań w ramach ustaw. Zadania publiczne określają przepisy prawne zaliczone do prawa publicznego, tj. przepisy prawa konstytucyjnego, administracyjnego, finansowego. Drugim działem prawa jest prawo prywatne, regulujące stosunki majątkowe i osobiste, a obejmujące zwłaszcza prawo cywilne, handlowe, rodzinne i opiekuńcze. Można zgodzić się z wyjaśnieniami organów gminy R., że podejmowanie przez mieszkańca gminy działalności gospodarczej w gminie, realizacja robót budowlanych czy też nabywanie mieszkań przynoszą również określone korzyści dla ogółu, jednak ich zasadniczym celem jest osiągnięcie korzyści majątkowej jednostki, mieszkańca gminy czy innego podmiotu gospodarczego. O charakterze majątkowym, a więc niepublicznym kredytu bankowego przesądza również forma jego udzielania, umowa, która jest czynnością cywilnoprawną, zawieraną na warunkach prawa bankowego i prawa cywilnego. Przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym ani przepisy ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin nie przewidują możliwości finansowania przez gminy z budżetu gminy zadłużeń pieniężnych mieszkańców gminy z tytułu zawartych przez nich bankowych umów kredytowych także w przypadku, gdy uzyskany kredyt przeznaczony jest na realizację indywidualnych zadań kredytobiorcy, które mogą powodować określone korzyści przyczyniające się do rozwoju gminy i pośrednio do zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty. Wprowadzenie do budżetu gminy określonego wydatku na rzecz osób fizycznych uzasadniane też było wcześniej podjętą w tym przedmiocie uchwałą Rady Gminy R. z 28 kwietnia 1995 r., która zdaniem jej organów jest źródłem zobowiązania gminy wobec mieszkańców. Wprawdzie organ nadzoru nie stwierdził nieważności tej uchwały ani nie zaskarżył jej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednak sąd rozpatrujący zgodność z prawem uchwały budżetowej nie jest nią związany. W razie wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę organu gminy, która podjęta została na podstawie lub w celu wykonania wcześniej podjętej innej uchwały rady gminy, sąd orzeka o legalności zaskarżonej uchwały niezależnie od tego, że właściwy organ nadzoru nie stwierdził nieważności ani nie zaskarżył do sądu wcześniej podjętej uchwały rady gminy. Wobec upływu okresu roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, sąd ograniczył się do stwierdzenia jej niezgodności z prawem stosownie do art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym.