I SA/Wr 1188/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Łoboda (sprawozdawca) Asesor WSA Katarzyna Borońska Protokolant Michał Kazek po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 września 2006 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia od postanowienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie stanowiska wierzyciela uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. orzekł o odpowiedzialności T. W. jako Prezesa Zarządu spółki z o.o. A we W. z tytułu nieopłaconych przez spółkę składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Z uwagi na nieuregulowanie powyższych należności przez zobowiązanego wierzyciel wystawił w dniu [...]. tytuły wykonawcze o nr [...] do nr [...] i skierował je do organu egzekucyjnego, tj. do Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. W trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego dokonano zajęcia wynagrodzenia za pracę T. W. stosownymi zawiadomieniami z dnia [...]. Pismem z dnia [...] T. W. wniósł zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne, wskazując jako ich podstawę przepis art. 33 pkt 1, 4, 7 oraz pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podniósł także, że nie otrzymał decyzji, na mocy której orzeczono o jego odpowiedzialności za zobowiązania spółki, a która stanowiła podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] (nr [...]) wierzyciel – Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. zgłoszone zarzuty uznał za nieuzasadnione. W postanowieniu tym zamieszczono pouczenie, że stosownie do art. 83c ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, póz. 887 ze zm.) stronie nie przysługuje zażalenie. Postanowienie to T. W. otrzymał w dniu [...] (podpis i data na zwrotnym potwierdzeniu odbioru). Pomimo pouczenia zobowiązany w dniu [...] skierował do Dyrektora Izby Skarbowej we W. za pośrednictwem Dyrektora ZUS Oddział we W. pismo zatytułowane "zażalenie", podtrzymując w jego treści zgłoszone wcześniej zarzuty. Dyrektor Izby Skarbowej we W., powołując się na art. 134 K.p.a. oraz Sygn. akt I SA/Wr 1188/05 art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postanowieniem z dnia [...] (nr [...]) stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, że skoro przepis ustawy szczególnej, to jest art. 83c ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wyłączył możliwość złożenia zażalenia na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela co do zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, to zażalenie zobowiązanego na takie postanowienie było niedopuszczalne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. W. zarzucił, że zajmowanie stanowiska przez wierzyciela było bezprzedmiotowe, skoro Dyrektor Oddziału ZUS we W. był jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym. Z tego też powodu wniesione przez niego zażalenie winno być rozpoznane. Domagał się skarżący uchylenia postanowienia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga była uzasadniona, choć z innych przyczyn niż te, które podawał T. W. Przedmiotem skargi było postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W., stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie wierzyciela – Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Oddział we W.) w przedmiocie zarzutów na postępowanie egzekucyjne. Według art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm.), o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Z przytoczonego przepisu wynika, że postanowienie jest zasadniczą formą, w jakiej następuje rozstrzygnięcie w postępowaniu egzekucyjnym, a także formą w Sygn. akt I SA/Wr 1188/05 jakiej stanowisko zajmuje wierzyciel lub organ egzekucyjny. Wynika dalej z przytoczonej regulacji, że zażalenie, jeżeli przysługuje, podlega rozpatrzeniu przez organ odwoławczy, do którego zażalenie wnosi się za pośrednictwem organu egzekucyjnego. Skoro zatem właściwym do rozpatrzenia zażalenia jest organ odwoławczy, a przedmiotem zażalenia może być zarówno postanowienie organu egzekucyjnego jak i wierzyciela, to chodzi tu o organ odwoławczy właściwy – odpowiednio – dla wierzyciela bądź organu egzekucyjnego. Wniosku tego nie zmienia zasada, że w każdym przypadku zażalenie wnosi się za pośrednictwem organu egzekucyjnego, albowiem określa ona jedynie organ pośredniczący w przekazaniu zażalenia i nie determinuje właściwości do rozpatrzenia zażalenia. Przedstawione uwagi nakazują przyjąć, że zażalenie na postanowienie wierzyciela w przedmiocie zarzutów, podlega rozpatrzeniu przez organ odwoławczy właściwy dla tego wierzyciela. Zawarte w art. 18 ustawy egzekucyjnej odesłanie do Kodeksu postępowania administracyjnego nakazuje uwzględnić regulację tego Kodeksu, iż organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia jest – co do zasady – organ wyższego stopnia – art. 144 w związku z art. 127 § 2 K.p.a. Tak więc chodzi tu o organ nadrzędny wobec wierzyciela. Od tej zasady ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadza wyjątek, a mianowicie o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, do zażaleń na postanowienia, o których mowa w art. 34 § 2, wydanych przez wierzycieli, dla których organem wyższego stopnia jest minister, stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Według art. 1a pkt 13 ustawy egzekucyjnej wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Natomiast stosownie do art. 5 § 1 pkt 2 tej ustawy, uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest – dla obowiązków wynikających z orzeczeń innych organów niż wymienione w art. 5 § 1 pkt 2 (organów administracji rządowej i samorządowej) – organ bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku. Z treści art. 68 oraz (expressis verbis) art. 83c ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń Sygn. akt I SA/Wr 1188/05 społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) wynika, że wierzycielem uprawnionym do żądania wszczęcia egzekucji administracyjnej jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który będąc państwową jednostką organizacyjną (posiadającą osobowość prawną – art. 66 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń...), wydaje, jak to wynika z art. 83 ust. 1 ustawy, decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: zgłaszania do ubezpieczeń społecznych (pkt 1), przebiegu ubezpieczeń (pkt 2), ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek (pkt 3), ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych (pkt 4) oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych (pkt 5). Z kolei art. 66 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń stanowi, że w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71, przysługują Zakładowi środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Przytoczone uregulowania wskazują jednocześnie, że Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (państwowej jednostce organizacyjnej), na mocy ustawy, powierzone zostały zadania ze sfery administracji państwowej, co oznacza, że Zakład (w tym zakresie) jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, jako podmiot wymieniony w art. 1 pkt 2 K.p.a., a w konsekwencji również w art. 17 pkt 3 K.p.a. Według ostatniego z wymienionych przepisów, organami wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodowie – są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Jeżeli zatem organem administracji publicznej, zajmującym jako wierzyciel stanowisko w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, to organem wyższego stopnia, tak jak tego wymaga art. 17 pkt 3 K.p.a., jest minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego (art. 66 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej – Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.). Organem wyższego stopnia wobec ZUS działającego jako wierzyciel, nie jest zatem Dyrektor Izby Skarbowej. Nadmienić należy, że art. 83c ust. 1 ustawy Sygn. akt I SA/Wr 1188/05 o systemie ubezpieczeń społecznych wyznacza Dyrektorowi Izby Skarbowej rolę organu odwoławczego w postępowaniu egzekucyjnym mającym za przedmiot składki na ubezpieczenie społeczne (i świadczenia z nimi zrównane), ale tylko w stosunku do postanowień wydanych przez organ egzekucyjny, to jest kierownika terenowej jednostki organizacyjnej Zakładu. Trzeba też wskazać, że właściwość organu odwoławczego obejmuje nie tylko merytoryczne ustosunkowanie się do sprawy (w ogólności), ale również stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia. Według art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (zażalenia poprzez art. 144 K.p.a – przypis). Organ, który nie jest organem odwoławczym, nie może orzekać o niedopuszczalnośći zażalenia. Jak już powyżej wskazywano, organ odwoławczy określić należy na podstawie obowiązującego prawa, nie zaś na skutek oznaczenia przez wnoszącego środek odwoławczy. Jeżeli przeto T. W., pomimo pouczenia o braku możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie ZUS wyrażające stanowisko wierzyciela, takie zażalenie złożył, kierując je do Dyrektora Izby Skarbowej we W., to organ ten uznając się za niewłaściwy, winien postąpić stosownie do art. 66 § 3 K.p.a., to znaczy przekazać podanie organowi właściwemu. Ponieważ z poprzednio poczynionych uwag wynikało, że organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, mieć należało na uwadze przytoczony już wyżej przepis art. 17 § 1a ustawy egzekucyjnej, który w takich przypadkach (gdy właściwym dla wierzyciela organem wyższego stopnia pozostaje minister) do zażalenia na postanowienie wierzyciela wyrażające stanowisko w sprawie zarzutów, nakazuje stosować odpowiednio art. 127 § 3 K.p.a. Według tego przepisu, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia (w tym stwierdzenia jego niedopuszczalności), w sprawie stanowiska wierzyciela – Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, pozostawał ten Zakład. Temu zatem organowi, Dyrektor Izby Skarbowej winien przekazać, skierowane nieprawidłowo przez skarżącego zażalenie. Sygn. akt I SA/Wr 1188/05 Odnosząc się jeszcze do zarzutu skargi należy stwierdzić, że w zakresie egzekucji składek na ubezpieczenie społeczne (oraz świadczeń z nimi zrównanych), wierzyciel i organ egzekucyjny nie są tym samymi podmiotami. Wierzycielem jest bowiem Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zaś organem egzekucyjnym kierownik terenowej jednostki organizacyjnej ZUS. Z przedstawionych powyżej przepisów wynika też, że organem odwoławczym w stosunku do wierzyciela jest inny organ niż ten, który orzeka w II instancji w stosunku do organu egzekucyjnego, co oczywiście nie czyni bezprzedmiotowym trybu w jakim wierzyciel zajmuje stanowisko. Mając na uwadze przedstawione powyżej powody zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.