I SA/Wr 1188/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Olejnik, Sędziowie Sędzia NSA Halina Betta (sprawozdawca), Sędzia WSA Zbigniew Łoboda, Protokolant Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 czerwca 2008 r. przy udziale -- sprawy ze skargi E. C. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia 7 maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie uznania za bezzasadne zgłoszone zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego W. – S. M. z dnia 28 marca 2007 r. Nr [...] oraz postanowienie Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w K. z dnia 25 października 2006 r. Nr [...]. II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej we W. na rzecz skarżącej kwotę 417,00 zł (słownie: czterysta siedemnaście złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącą E. C. jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia 7 maja 2007r. o Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie uznania za bezzasadny zarzut przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za miesiące czerwiec, lipiec i sierpień 1999r. objętych tytułem wykonawczym nr [...] oraz należności objętych tytułami wykonawczymi o nr [...], [...] [...], [...], [...] obejmujących okres od września 1999 do stycznia 2001r. oraz uznania za bezzasadny zarzut braku uprzedniego doręczenia upomnienia tj. nie dołączenie dowodu upomnienia za należności objęte tytułami wykonawczymi o nr [...] i [...]. Wierzyciel - Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w K. wystawił w dniu 24 października 2005r. tytuły wykonawcze o nr [...] do [...] na podstawie których wszczęto wobec skarżącej E. C. postępowanie egzekucyjne obejmujące zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od maja 1999r. do stycznia 2001r. Skarżąca wniosła zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne podnosząc zarzut przedawnienia należności objętych przedmiotowymi tytułami wykonawczymi jak i zarzut niespełnienia wymogów określonych w art. 27 /art. 33 pkt1/ ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Strona zakwestionowała także fakt doręczenia jej upomnienia dotyczącego tytułu wykonawczego o nr [...] oraz o nr [...]. Naczelnik Urzędu Skarbowego W.- S. M. działając w trybie art. 34§1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zwrócił się do wierzyciela o zajęcie stanowiska w sprawie zgłoszonych zarzutów. Postanowieniem z dnia 25 października 2006r. nr [...] wierzyciel uznał za bezzasadny zarzut przedawnienia należności objętych tytułami wykonawczymi nr [...] za okres od czerwca 1999r. do sierpnia 1999r. oraz [...], [...], [...] za okres od września 1999 do stycznia 2001r. Wierzyciel wskazał, że skarżąca do ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego podała adres zameldowania T. G. ul. [...], natomiast w dniu 6 marca 2002r. w trakcie rozmowy telefonicznej z wierzycielem jako miejsce pobytu podała Ś. Ś. [...]. W tej sytuacji wierzyciel w dniu 29 czerwca 2004r. wystosował do zobowiązanej na powyższy adres pismo informujące o wysokości zadłużenia z tytułu braku wpłat na ubezpieczenie zdrowotne za okres objęty postępowaniem egzekucyjnym. List polecony został zwrócony z adnotacją " zwrot nie podjęto w terminie". Wierzyciel uznał przesyłkę za doręczoną w trybie art. 44§11 i §4 Kpa. Uznał w związku z tym, że pismo o którym mowa wyżej w świetle art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 6 lutego 1997r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. Nr 137 poz. 887) przerwało bieg przedawnienia należności za okres od miesiąca czerwca 1999r. do stycznia 2001r. Natomiast co do zarzutu nie doręczenia upomnień nr [...] i [...] z dnia 29 września 2005r. wskazał, że na potwierdzeniu odbioru powyższych upomnień odebranych przez skarżącą w dniu 3 października 2005r. omyłkowo nie został wpisany numer ostatniego upomnienia tj. [...], który obejmuje styczeń 2001r. Nr upoważnienia [...] widnieje na zwrotnym potwierdzeniu odbioru i dotyczy on okresu od września 2000 r. do grudnia 2000r. Zgodnie z prowadzoną ewidencją wysłanych upomnień, upomnienia dotyczące okresów od września 1999r. do stycznia 2001r. zostały wysłane w jednej przesyłce, a fakt wysłania upomnień został również potwierdzony w ewidencji wysłanych upomnień. Postanowieniem z dnia 28 marca 2007r. Nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego W. – S. M. uznał za bezzasadny zarzut przedawnienia należności za okresy objęte postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych o Nr opisanych w sentencji postanowienia tj. za okres od czerwca 1999r. do stycznia 2001r. jak również uznał za bezzasadny zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia na należności objęte tytułami wykonawczymi nr [...], [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przywołał argumentację podaną przez wierzyciela w zajętym przez niego stanowisku. Dyrektor Izby Skarbowej we W. postanowieniem z dnia 7 maja 2007r. Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wskazał organ odwoławczy iż zgodnie z art. 34§1 in fine ustawy egzekucyjnej, w zakresie zarzutów o których mowa w jej art. 33 pkt 1-5/ a więc także co do zarzutu przedawnienia/ wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Z kolei w §4 w/w przepisu wskazano, iż organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów po otrzymaniu ostatecznego postanowienia wierzyciela. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo zastosował procedurę wskazaną w powołanym wyżej przepisie. Skoro był związany stanowiskiem wierzyciela w kwestii zarzutu przedawnienia prawidłowo uznał zarzut ten za bezzasadny, z uwagi iż jak wyjaśnił wierzyciel w przedmiotowej sprawie doszło do przerwania biegu przedawnienia, gdyż w dniu 29 czerwca 2004r. wysłano do skarżącej pismo informujące o wysokości zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres objęty postępowaniem egzekucyjnym, które stanowiło czynność przerywającą bieg przedawnienia. Odnośnie zarzutu braku uprzedniego doręczenia upomnień w zakresie objętym przedmiotowymi tytułami wykonawczymi organy egzekucyjny zarówno I jak i II instancji uznały zarzut ten za chybiony z tych powodów jakie zostały przywołane w stanowisku wierzyciela przedstawionym w przedmiotowej sprawie. Postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. zostało przez E. C. zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zdaniem skarżącej organ egzekucyjny wydając zaskarżone postanowienie naruszył art. 34§1 i 4 ustawy egzekucyjnej poprzez błędne przyjęcie, że postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela jest ostateczne. W ocenie skarżącej przepisy prawa przewidują możliwość dwuinstancyjnej kontroli administracyjnej prawidłowości orzeczenia organu. Tymczasem strona błędnie pouczona o prawie zaskarżenia została pozbawiona możliwości obrony swych praw (wytoczenia argumentów na temat błędnego przyjęcia przez wierzyciela, że doszło do przerwania biegu przedawnienia). Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W szczególności podtrzymał iż jest związany stanowiskiem wierzyciela co do uznania zasadności podnoszonego zarzutu przedawnienia należności objętych postępowaniem egzekucyjnym. Stwierdził, iż wydał zaskarżone postanowienie w oparciu o ostateczne stanowisko wierzyciela. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 137) Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje wskazane w przepisie orzeczenia wydawane przez organy, w tym decyzje (postanowienia) administracyjne, które oceniane są z punktu widzenia ich legalności, a więc zgodności z prawem, zarówno materialnym jak i formalnym. W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, jednakże z przyczyn innych niż powołane w skardze. Ocena legalności zaskarżonego postanowienia zależy od odpowiedzi na pytanie, czy w przedmiotowej sprawie zachodziły podstawy do nie uwzględnienia w postępowaniu egzekucyjnym zarzutu skarżącej o przedawnieniu zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne rolników za okres od czerwca 1999r. do stycznia 2001r. Skoro jako podstawę zarzutu co do prowadzenia egzekucji administracyjnej w rozpoznawanym przypadku skarżąca wskazała przedawnienie, o którym mowa w art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), przy czym jest bezsporne ,że zarzut ten odnosi się do egzekucji należności pieniężnych: stosownie do art. 34§1 tej ustawy organ egzekucyjny wystąpił do wierzyciela (KRUS) o zajęcie stanowiska w sprawie zarzutu przedawnienia, jako że zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1 organ rozpoznaje po uzyskaniu uprzednim stanowiska wierzyciela. Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2006r. wierzyciel uznał za nieuzasadniony zarzut przedawnienia odnośnie składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca 1999r. do stycznia 2001r. Należy zauważyć, że art. 34 analizowanej ustawy egzekucyjnej przewiduje dwa rozstrzygnięcia mające formę postanowienia: w sprawie zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 33, które wydaje organ egzekucyjny (§4), i w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów (§1), przy czym na obydwa te postanowienia przysługuje zażalenie (odpowiednio §5 i §2 w zw. z art. 34 tej ustawy). Postanowienie organu egzekucyjnego musi być poprzedzone ostatecznym postanowieniem wierzyciela. Do czasu otrzymania tego postanowienia organ egzekucyjny nie podejmuje żadnych czynności poza ewentualnym zawieszeniem postępowania w sytuacji opisanej w art. 34§3 (postanowienie NSA z 24 maja 2004r. sygn. akt FW 8/04, ONSA i WSA 2004 z 3 poz. 61 glosa P. Przybysz, " Gdańskie Studia Prawnicze"- Przegląd Orzecznictwa 2005 nr 1-2). Z przywołanej regulacji wynika zatem, że organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów po otrzymaniu ostatecznego postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela. Treść powyższych przepisów jest konsekwencją wynikającej z art. 29§1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zasady, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym oraz wyrażonej w art. 34§2 zasady, że na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie. Ta ostatnia zasada gwarantować ma zobowiązanemu instancyjną i sądową kontrolę stanowiska wierzyciela między innymi w przypadku sporu co do istnienia bądź wymagalności egzekwowanego obowiązku. Zasada ta doznaje jednak ograniczenia w sytuacji, gdy wierzycielem jest KRUS. Zgodnie bowiem z art. 52a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników z dnia 20 grudnia 1990r. 9 tj. Dz. U. z 1998r. Nr 7, poz. 25) do składek na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie ich poboru, wymierzania odsetek za zwłokę, egzekucji ( ...) stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Art. 52 zaś ustawy przywołanej wyżej w sprawach nieuregulowanych w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie zaś z art. 83c ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998r. (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) od wydanych w trakcie postępowania postanowień w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje. Zatem podnoszony w skardze zarzut, iż organ egzekucyjny rozpoznał zgłoszone przez skarżącą zarzuty odnośnie prowadzonego postępowania egzekucyjnego w oparciu o stanowisko wierzyciela, które nie ma przymiotu ostateczności należało uznać za chybiony. Przywołana wyżej regulacja prawna, która nie przewiduje zażalenia na stanowisko wierzyciela w przedmiocie zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym zarzutów ustanawia wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania prowadzonego w sprawie stanowiska wierzyciela (art. 34§2 ustawy egzekucyjnej) uniemożliwiając w istocie temu dłużnikowi kwestionowanie stanowiska wierzyciela. Jeżeli według art. 34§2 ustawy egzekucyjnej co do zasady przysługuje zażalenie na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela, a więc możliwa jest weryfikacja i ocena takiego stanowiska przez drugą instancję, to w sytuacji gdy wierzycielem jest KRUS jego stanowisko jest niezaskarżalne /por. wyrok WSA w Lublinie z 7 marca 2008r. sygn. akt I SA/Lu 611/07/. Jeżeli do tego dodać, dyspozycję zawartą w art. 34§1 in fine ustawy egzekucyjnej, że w zakresie zarzutów, o których mowa w jej art. 33 pkt 1-5 /a więc także co do zarzutu przedawnienia/ , "wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca", to okazuje się, że stanowiska wierzyciela jak w rozpatrywanej sprawie nie sposób podważyć ani w postępowaniu zażaleniowym z uwagi na art. 83c ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani w prowadzonym przez organ egzekucyjny postępowaniu w sprawie zgłoszonych zarzutów, gdyż organ ten jest związany stanowiskiem wierzyciela (art. 34§1 in fine ustawy egzekucyjnej). Nie oznacza to wcale zdaniem Sądu, że postanowienie organu egzekucyjnego, będące następstwem wiążącego postanowienia wierzyciela, wymyka się w zakresie zarzutu dłużnika spod kontroli sądowej. Należy odwołać się w tym miejscu do wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2006r. sygn. akt III SA/Wr 517/04, gdzie wyrażono stanowisko w odwołaniu się do art. 3§2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, iż orzeczenie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które przysługuje zażalenie, ocenie legalności – oprócz zaskarżonego postanowienia w sprawie zgłoszonych zarzutów – poddana zostaje także wypowiedź wierzyciela (KRUS) wiążąca organ egzekucyjny. Skoro postanowienie zawierające wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca i stanowi niezbędny element postanowienia tego organu w sprawie zgłoszonych zarzutów, to przy sądowej ocenie postanowienia organu egzekucyjnego nie można oderwać się od oceny zgodności z prawem stanowiska wierzyciela, które wiążąco oddziałuje na postanowienie organu egzekucyjnego. Zakres kognicji sądu administracyjnego, umożliwiający sądowi również kontrolę legalności postanowienia wierzyciela (KRUS) daje się wyprowadzić z art. 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ocena przez sąd administracyjny zaskarżonego postanowienia wymaga odniesienia się do sprawy w pełnym zakresie z uwzględnieniem okoliczności i rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonego postanowienia, zwłaszcza w sytuacji, gdy występuje między nimi bezpośredni związek czy wręcz zależność polegająca na tym, że jedno z nich stanowi nie tylko podstawę wydania drugiego, ale ponadto jeszcze wypowiedź zawarta w pierwszym postanowieniu jest wiążąca dla drugiego. Na podstawie art. 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozpatrujący skargę może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach przeprowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Uwzględniając zatem art. 134 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wedle które sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz dysponując zakresem uprawnień ujętych w art. 135 tej ustawy Sąd dokonał oceny zgodności z prawem nie tylko zaskarżonego postanowienia organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych dłużnika, ale także postanowienia wierzyciela nie uwzględniającego zarzutów dłużnika, które stanowiło podstawę i niezbędny element postanowienia objętego skargą. W ocenie Sądu postanowienie wierzyciela wydane zostało z naruszeniem prawa, co z kolei spowodowało wadliwość postanowień organów egzekucyjnych wydanych na tej podstawie i z uwzględnieniem stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonego zarzutu przedawnienia. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym z dnia 6 lutego 1997r. należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu z upływem 5 lat licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. Ustawodawca przewidział możliwość przerwania biegu przedawnienia wskutek zdarzeń o których mowa w art. 3 przywołanego artykułu. I tak bieg przedawniania przerywa odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej zawiadomiony został dłużnik. Należności z tytułu składek nie można jednak dochodzić, jeżeli od terminu ich wymagalności upłynęło 10 lat. W ocenie Sądu wierzyciel, a w ślad za nim organ egzekucyjny błędnie przyjął, iż pismo wierzyciela z dnia 29 czerwca 2004r. jest czynnością zmierzającą do ściągnięcia należności o jakiej mowa w przywołanym wyżej przepisie. Bieg terminu przedawnienia przerywa jedynie taka czynność, która zmierza do ściągnięcia należności. W pojęciu "ściągnięcia należności" zawarty jest bowiem element przymusu . Zgodnie ze słownikowym znaczeniem " ściągnąć (z kogoś) podatki, należności, opłaty itp." to " zmuszać kogoś do zapłacenia podatków ,do uiszczenia należności opłat itp.; egzekwować". (M. Szymczak – słownik języka polskiego t. III PWN Warszawa 1992r. str. 440). Żaden z tych elementów nie znajduje potwierdzenia w treści pisma z dnia 29 czerwca 2004r. Z treści jedynie pisma tego wynika wysokość zadłużenia skarżącej z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Informacja zaś, że istnieje możliwość wyegzekwowania zaległości z tytułu tych składek przez wierzyciela w trybie postępowania egzekucyjnego nie sposób uznać za czynność zawierającą element przymusu. Informację o wysokości zadłużenia i o możliwości ściągnięcia zaległości w trybie egzekucji administracyjnej należy odczytać wyłącznie jako zachętę dłużnika do dobrowolnego uregulowania należności. Zdaniem zaś Sądu z treści powyższego pisma nie da się wywieść iż może ono być uznane za "czynność zmierzającą do ściągnięcia" zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2002r. sygn. akt III SA 285/01 i SN z dnia 18 stycznia sygn. akt II BU 1/05). Z pewnością pismo to nie można uznać za mające charakter upomnienia poprzedzającego wystawienie tytułów wykonawczych skoro sam wierzyciel tego pisma tak nie traktował. Za " upomnienie" bowiem uznał pismo, które wystosował do skarżącej z datą 29 września 2005r., zaś tytuły wykonawcze w oparciu, o które prowadzona jest przedmiotowa egzekucja wystawił z datą 24 października 2005r. Skoro zatem pismo wierzyciela z daty 29 czerwca 2004r. określone jako "przypomnienie" nie zawiera elementu przymusu, którego efektem byłaby chęć ściągnięcia zaległości w składkach spornych to tym samym stanowisko zaprezentowane przez wierzyciela o przerwaniu biegu przedawnienia należy uznać za błędne. W tej sytuacji ponownie wierzyciel winien wypowiedzieć się w kwestii przedawnienia należności z tytułu składek zdrowotnych obciążających skarżącą za okres od czerwca 1999 do stycznia 2001r. Nie sposób zaś zakwestionować stanowiska wierzyciela odnośnie bezzasadności zarzutu w kwestii braku doręczenia skarżącej upomnienia w zakresie należności objętych tytułami wykonawczymi w oparciu o które prowadzona jest przedmiotowa egzekucja. Upomnienie obejmujące należności za okres od września do grudnia 2000 r. o nr [...] widnieje na zwrotnym potwierdzeniu odbioru z dnia 3 października 2005r. Należy uznać iż upomnienie o Nr 145/05 zostało doręczone skarżącej wraz z upomnieniem o którym mowa wyżej, a jedynie na dowodzie doręczenia omyłkowo nie zostało wpisane upomnienie dotyczące egzekucji składki za miesiąc styczeń 2001r. Za słusznością tego stanowiska (omyłkowego nie wpisania wysłania upomnienia o nr 145/05) przemawia ewidencja wysłanych upomnień prowadzona przez wierzyciela w której ujęto upomnienie dotyczące miesiąca stycznia 2001r. Dostrzeżone przez sąd uchybienie w stanowisku wierzyciela polegające na błędnym uznaniu, iż pismo jego z daty 29 czerwca 2004r. przerwało bieg przedawnienia należności składek na ubezpieczenia zdrowotne, nie pozwala zdaniem Sądu na pozostawienie w obrocie prawnym ani postanowienia wierzyciela, ani wydanych następnie postanowień organów egzekucyjnych. Mając zatem powyższe na uwadze stosowanie do dyspozycji art. 145§1 pkt 1 lit a/ i c/ w zw. z art. 134 i 135 powołanej ustawy z 30 sierpnia 2002r. należało orzec jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 ustawy powołanej wyżej.