I SA/Wr 1336/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ryszard Pęk – sprawozdawca Sędziowie: Sędzia NSA Janusz Zubrzycki Sędzia WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant: Małgorzata Jakubiak po rozpoznaniu w dniu 6 października 2004 r. sprawy ze skargi Gminy L. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] nr [...] w sprawie wprowadzenia opłat administracyjnych za czynności urzędowe: oddala skargę. Rada Gminy L. podjęła w dniu [...]r. uchwałę [...]w sprawie wprowadzenia opłat administracyjnych za czynności urzędowe. Przepis § 2 ust. 1 tej uchwały stanowił: "Wprowadza się opłatę administracyjną w wysokości 10 zł za poświadczenie przez Wójta Gminy L. oświadczenia rolnika o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego". Ust. 2 nakazywał uiszczanie opłaty w kasie Urzędu Gminy z chwilą dokonania poświadczenia. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W., uchwałą z dnia [...] (Nr [...]), stwierdziło nieważność § 2 uchwały Rady Gminy L. wobec istotnego naruszenia art. 18 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst. jedn. Dz. U. z 2002r., Nr 9, poz. 84 ze zm.). W uzasadnieniu Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wyjaśniło, że zgodnie z art. 18 powołanej wyżej ustawy rada gminy może wprowadzić opłatę administracyjną za czynności urzędowe wykonywane przez podległe jej organy, jeżeli czynności te nie są objęte przepisami o opłacie skarbowej. Przepis ten, zdaniem Kolegium, stanowi wyłączną podstawę dla ustanawiania opłat administracyjnych i przesądza o zakresie możliwości wprowadzenia takiej opłaty. Kolegium podkreśliło, iż ustalając ten zakres, w każdym przypadku należy zbadać, czy dana czynność jest czynnością urzędową w rozumieniu art. 18 ustawy, a jeżeli tak, to czy czynność ta jest lub nie jest objęta przepisami o opłacie skarbowej. W związku treścią § 2 uchwały podjętej Radę Gminy L. Kolegium wyraziło pogląd, iż poświadczenie przez wójta gminy oświadczenia rolnika o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego należy do czynności urzędowych dokonywanych na wniosek zainteresowanego i stosownie do postanowień art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 86, poz. 960 ze zm.) podlega opłacie skarbowej. Dlatego czynność taka, według Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, nie może być obciążona opłatą administracyjną, wprowadzoną przez radę gminy na podstawie art. 18 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rada Gminy L. wniosła o uchylenie uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 2 uchwały z dnia 28 kwietnia 2004 r. zarzucając, iż podjęto ją z naruszeniem art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy o opłacie skarbowej poprzez przyjęcie, że poświadczenie przez Wójta Gminy oświadczenia rolnika o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego jest czynnością urzędową podlegającą opłacie skarbowej nie zaś opłacie administracyjnej. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w jej ocenie czynność wskazana w § 2 uchwały Rady Gminy jest czynnością urzędową, która zgodnie z art. 18 ustawy może być przedmiotem opłaty administracyjnej. Argumentowała, iż oświadczenie rolnika o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego, poświadczone przez Wójta Gminy, wcale nie musi być elementem spraw wymienionych w art. 1 ust. 1 pkt 1 lit b/ ustawy o opłacie skarbowej, gdyż oświadczenie tego typu może być wykorzystywane przez rolnika np. w celu ubiegania się o kredyty bankowe. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale. Kolegium podkreśliło, iż poświadczenie przez Wójta Gminy L. oświadczenia rolnika o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego stanowi czynność urzędową, polegającą na urzędowym potwierdzeniu określonego stanu faktycznego lub prawnego na żądanie osoby zainteresowanej oraz wydaniu wymaganego zaświadczenia lub pozwolenia i że czynność ta podlega opłacie skarbowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wbrew zawartym w niej wywodom zaskarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdzająca nieważność § 2 uchwały Rady Gminy L. z dnia [...]r. w sprawie wprowadzenia opłaty administracyjnej za czynności urzędowe – poświadczenie przez Wójta Gminy oświadczenia o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego – nie naruszała prawa. Stosownie do art. 18 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych rada gminy może wprowadzać opłatę administracyjną za czynności urzędowe wykonywane przez podległe jej organy, jeżeli czynności te nie są objęte przepisami o opłacie skarbowej. Jak stanowi art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ostatniej ustawy opłacie skarbowej podlegają w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej: a) podania (żądania, wnioski, odwołania, zażalenia) i załączniki do podań, b) czynności urzędowe dokonywane na podstawie zgłoszenia lub na wniosek zainteresowanego, c) zaświadczenia wydawane na wniosek zainteresowanego, d) zezwolenia (pozwolenia, koncesje) wydawane na wniosek zainteresowanego. Załącznik do tej ustawy – zawierający szczegółowy wykaz przedmiotów opłaty skarbowej, stawki oraz zwolnienia, jako przedmiot opłaty skarbowej, różnicuje czynności urzędowe (część II tabeli) oraz zaświadczenia (część III tabeli) i przewiduje odrębne stawki i zwolnienia dla każdej z wyżej wymienionych – objętych opłatą skarbową – kategorii przedmiotowych. Jak z powyższego wynika ustawa o opłacie skarbowej rozróżnia "czynności urzędowe dokonywane na podstawie zgłoszenia lub na wniosek zainteresowanego" (lit. b) od "zaświadczeń wydawanych na wniosek zainteresowanego" (lit. c). To zaś – mając na uwadze brzmienie art. 18 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych i zawarte w tym przepisie wyraźne odesłanie do ustawy o opłacie skarbowej – oznacza, iż wymienione w tym przepisie "czynności urzędowe" stanowią odmienną kategorię działań administracji w stosunku do "wydawania zaświadczeń". Tym samym rada gminy nie może na podstawie art. 18 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. nr 9, poz. 31 ze zm.) wprowadzić opłaty administracyjnej za wydawanie zaświadczeń na wniosek zainteresowanego, gdyż czynność ta nie jest objęta zakresem przedmiotowym tego przepisu. Zaświadczenia wydawane na wniosek zainteresowanego podlegają opłacie skarbowej na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy opłacie skarbowej. Zauważyć w tym miejscu należy, iż kwestie dotyczące zaświadczeń reguluje Dział VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Przepis art. 217 § 1 tej ustawy stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie – zgodnie z § 2 – wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt. 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt. 2). Zauważyć także należy, iż kwestia poświadczania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oświadczenia rolnika o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego została unormowana w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowania ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592). Według art. 6 ust. 1 tej ustawy za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną, będącą właścicielem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni użytków rolnych nieprzekraczającej 300 ha, prowadzącą osobiście gospodarstwo rolne, posiadającą kwalifikacje rolnicze, zamieszkałą w gminie, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa. Uważa się, że osoba fizyczna osobiście prowadzi gospodarstwo rolne, jeżeli podejmuje wszelkie decyzje dotyczące prowadzenia działalności rolniczej w tym gospodarstwie (ust. 2). W myśl art. 7 ust. 1 cytowanej ustawy dowodem potwierdzającym osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego jest oświadczenie prowadzącego to gospodarstwo, poświadczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Poświadczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oświadczenie o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego jest w istocie zaświadczeniem urzędowo potwierdzającym fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego przez wnioskodawcę, którego oświadczenie należy uznać za wniosek o wydania zaświadczenia o żądanej treści. Powyższy pogląd został zaprezentowany w piśmiennictwie prawniczym (por. B. Wierzbowski, "Wójt nie musi być detektywem, ale będzie geodetą" Rzeczpospolita z 2003 r. nr 9 str. 5 oraz J. Górecki "Nowe ograniczenia w obrocie nieruchomościami rolnymi", Państwo i Prawo z 2003 r. nr 10, str. 5) i podziela go w pełni także skład rozpoznający niniejszą sprawę. Urzędowego potwierdzenia osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez określoną osobę fizyczną wymagają postanowienia zawarte w powołanej wyżej ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, a zatem chodzi o zaświadczenie, o którym mowa art. 217 § 1 pkt. 1 K.p.a. Termin zaświadczenie jest przy tym synonimem terminu poświadczenie: "poświadczyć – stwierdzić, poręczyć prawdziwość, wiarygodność, tożsamość kogoś lub czegoś, zaświadczyć", natomiast "poświadczenie – rzeczownik od poświadczyć, dokument poświadczający, stwierdzający coś; świadectwo, pokwitowanie, zaświadczenie" (zob.: Słownika Języka Polskiego PWN, red. Mieczysława Szymczaka, Warszawa 1998, t. II, s. 814). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej trafnie przyjęło w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, iż § 2 uchwały Rady Gminy L. został podjęty z naruszeniem art. 18 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, gdyż – jak to już zostało powiedziane – przepis ten nie daje radzie gminy prawa do wprowadzenia opłat administracyjnych od wydawanych przez organ gminy zaświadczeń (w rozpoznawanej sprawie zaświadczenia poświadczającego fakt osobistego prowadzenia przez rolnika gospodarstwa rolnego). Wprawdzie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie dokonało oceny charakteru czynności, od których Rada Gminy wprowadziła obowiązek uiszczenia opłaty administracyjnej i nie rozróżniło czynności urzędowych oraz wydawania zaświadczeń, a także błędnie przyjęło, iż poświadczenie o przez wójta gminy oświadczenia o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego należy do czynności urzędowych dokonywanych na wniosek zainteresowanego i stosownie do postanowień art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o opłacie skarbowej podlega opłacie skarbowej, to jednak uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Z tych względów, uznając, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa w stopniu który nakazywałby jej uchylenie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.