I SA/Wr 1407/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz (spr.), Sędziowie Asesor WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Ludmiła Jajkiewicz, Protokolant Marta Pająkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 2 października 2007 r. przy udziale --- sprawy ze skargi L. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia zaskarżonego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela oraz umorzenie postępowania w sprawie I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Burmistrza L. z dnia [...] Nr [...] II. przyznaje od Skarbu Państwa z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – na rzecz A. Z. – tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 309.80 (trzysta dziewięć 80/100) złotych, w tym 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem wynagrodzenia pełnomocnika wraz z podatkiem VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) oraz 17,00 (siedemnaście) złotych tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Przedmiotem skargi Pana L. T. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie: uchylenia zaskarżonego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela oraz umorzenia postępowania w sprawie. W stanie faktycznym sprawy - Naczelnik Urzędu Skarbowego w L. (zwany dalej Naczelnikiem US w L.) prowadził postępowanie egzekucyjne dotyczące należności zobowiązanego z tytułu łącznego zobowiązania pieniężnego w zakresie IV raty za 1996 r. oraz I i II raty za 1997rok (objętych tytułem wykonawczym nr [...]). Wnioskiem z dnia [...] r. ([...], prezentata US) L. T. wystąpił do Naczelnika US w L. (jako organu egzekucyjnego) o "wstrzymanie egzekucji komorniczej" - podnosząc, że żądanie wierzyciela (Burmistrza MiG L.) nie ma podstaw prawnych i jest niezgodne z wydanymi przez WSA wyrokami. Zobowiązany oparł swoje żądanie na podstawie prawnej z art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz.968 ze zm.) - zwanej dalej: u.p.e.a. Uzupełniając wniosek pismem z [...] r. zobowiązany wnosił o rozpatrzenie podania zgodnie z art. 23 § 3 i art. 59 § 2 u.p.e.a. Pismem z dnia [...] r. Naczelnik US w L. przesłał kopię wniosku zobowiązanego do Burmistrza L. (cyt.) "z prośbą o stanowisko wierzyciela w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego". Poinformował też, że w miesiącu lutym nastąpił zbieg egzekucji administracyjnej i sądowej do świadczeń zobowiązanego w ZUS. Postanowieniem z dnia [...] r. (doręczonym [...] r.) - wydanym na podstawie art. 17 i art. 59 u.p.e.a. - Burmistrz MiG L. "odmówił wyrażenia zgody na umorzenie postępowania egzekucyjnego" dotyczącego wnioskowanych należności (objętych tytułem wykonawczym [...]). Potwierdził istnienie i wymagalność egzekwowanej zaległości oraz bezzasadność twierdzeń zobowiązanego podnoszonych we wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Pomimo braku pouczenia o środkach zaskarżenia, zobowiązany złożył (w dniu [...] r.) skierowane do Naczelnika US w L. pismo - nazwane zażaleniem. Organ ten, za pismem z dnia [...] r. przekazał je - Burmistrzowi MiG L., który podtrzymując stanowisko o "odmowie wyrażenia zgody na umorzenie postępowania egzekucyjnego" przesłał (za pismem z dnia [...] r.) "zażalenie" p. L. T. wraz z aktami sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w J. G. na podstawie art. 227 Ordynacji podatkowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G., uznając się za organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia, zwróciło się ([...] r.) do Naczelnika US w L. o informację, kiedy skutecznie doręczono zobowiązanemu tytuł wykonawczy obejmujący zaległości podatkowe za wskazany okres i czy w treści tytułu zawarte zostało pouczenie o możliwości zgłoszenia zarzutów na postępowanie egzekucyjne. Z odpowiedzi udzielonej przez Naczelnika US w L. (pismo z dnia [...] r.) wynikało, że zobowiązany otrzymał odpis tytułu wykonawczego o nr [...] (dot. łącznego zobowiązania pieniężnego za okres IV/96, I/97 i II/97) w dniu [...] r. wraz z pouczeniem o możliwości zgłoszenia przewidzianych w art. 27 § 1pkt u.p.e.a. zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Rozstrzygając sprawę w postępowaniu odwoławczym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. - postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 i art. 105 § 1§ Kpa oraz art. 33 i art. 34 § 1 i § 2 u.p.e.a. - uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie w sprawie. W motywach rozstrzygnięcia podało, że z uwagi na zbieg egzekucji administracyjnej i sądowej, które w dniu [...] r. zostały przejęte przez komornika sądowego, wydanie w dniu [...] r. przez wierzyciela (Burmistrza L.) stanowiska w sprawie zarzutów - było bezprzedmiotowe. Uzasadniało to w ocenie SKO - uchylenie postanowienia Burmistrza L. i umorzenie postępowania w sprawie cyt. "wypowiedzi wierzyciela w zakresie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu p. L. T. zakwestionował nr tytułu wykonawczego, na który powołało się SKO w swoim rozstrzygnięciu ([...]), zaś rozstrzygnięcie organu odwoławczego w sprawie, w której - jak twierdzi - nie składał jakichkolwiek pism - skarżący uznał za naruszenie dwuinstancyjności postępowania. Odpowiadając na skargę SKO w J. G. wyjaśniło, że w swoim rozstrzygnięciu - omyłkowo powołało nr tytułu wykonawczego ([...] zamiast [...]) lecz zaległości, których dotyczyło postępowanie były skarżącemu znane. W zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia, organ podtrzymał argumentację co do zasadności uchylenia postanowienia Burmistrza L. (w sprawie stanowiska wierzyciela dotyczącego umorzenia egzekucji) i umorzenia postępowania w sprawie - uzasadniając to bezprzedmiotowością tego postępowania, wynikającą ze zbiegu egzekucji (administracyjnej i sądowej), jaki nastąpił w [...] r. tj. przed wydaniem w dniu [...] r. postanowienia Burmistrza L. w sprawie "stanowiska wierzyciela co do umorzenia postępowania egzekucyjnego". W konkluzji odpowiedzi na skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. - wnioskowało oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z przyczyn innych niż podniesione w zarzutach skargi. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Rozstrzygnięcie organu administracyjnego jest zgodne z prawem, jeżeli jest zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie rozstrzygnięcia, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie Sąd dostrzegł wady na tyle istotne, że uznał za konieczne wyeliminowanie rozstrzygnięć organów obu instancji z obrotu prawnego - poprzez stwierdzenie ich nieważności. Na wstępie podkreślić należy, że wszelkie rozstrzygnięcia organów, jako formy władczego działania administracji - muszą być oparte na obowiązującym prawie. Wynika to zarówno z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", jak i wyrażonej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego - zasady praworządności. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznawaniu i rozstrzyganiu sprawy (patrz: B. Adamiak i J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s.55). Podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie jest możliwe jedynie wówczas, gdy oprócz podmiotu do którego jest ono kierowane, lub który żąda takiego rozstrzygnięcia, istnieje jeszcze przedmiot mieszczący się w granicach kompetencji organu i wynikająca z przepisów podstawa prawna do wydania określonego rodzaju rozstrzygnięcia. W sprawie będącej przedmiotem sporu - postępowanie zostało wszczęte wnioskiem zobowiązanego, zatem zakres przedmiotowy jego żądania określał granice rozstrzygnięcia organu. Pan L. T. skierował pierwszy wniosek (opatrzony jak należy sądzić omyłkową datą [...] r.), który dotarł do prowadzącego egzekucję Urzędu Skarbowego w L. w dniu [...] r. Żądał w nim wstrzymania egzekucji komorniczej wskazując na podstawę prawną z art. 59 § 1 pkt 2. Nie wskazał wprawdzie nazwy aktu prawnego, lecz organ właściwie odczytał, że chodzi o ustawę z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) zwanej dalej u.p.e.a. Ponowił swoje żądanie kierowane do Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. pismem z [...] r. powołując tym razem jako podstawę prawną swojego żądania - art. 23 § 3 i art. 59 § 2. Tak sformułowane żądania organ egzekucyjny mógł odczytać jedynie jako: - wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych (art. 23 § 3 u.p.e.a.), co obligowało organ prowadzący egzekucję do przekazania go do rozpatrzenia organowi wyższego stopnia (tj. Dyrektorowi Izby Skarbowej - jako sprawującemu nadzór nad egzekucją administracyjną), lub - wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego - oparty na przesłance z art. 59 § 1 pkt 2 lub art. 59 § 2 u.p.e.a. Do rozpatrzenia tego wniosku - właściwy był organ egzekucyjny do którego wniosek został skierowany. Naczelnik Urzędu Skarbowego w L., uznał się wprawdzie za organ właściwy do rozpatrzenia żądania umorzenia postępowania na podstawie art. 59 u.p.e.a., jednak nadał sprawie bieg nie przewidziany w ustawie, w wyniku którego zostały wydane rozstrzygnięcia organów samorządowych - będące obecnie przedmiotem rozpatrywanej przez WSA skargi. Naczelnik Urzędu Skarbowego w L., zamiast w zakresie przysługujących organowi egzekucyjnego kompetencji - samodzielnie rozważyć czy w sprawie wystąpiły ustawowe przesłanki z art. 59 § 1 u.p.e.a. (w tym w szczególności te na które wskazywał zobowiązany tj. z art. 59 § 1 pkt 2 lub art. 59 § 2 u.p.e.a.) i wydać na podstawie art. 59 § 3 u.p.e.a. postanowienie o umorzeniu lub odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego, to z nieujawnionych w aktach przyczyn - powołując się w piśmie z dnia [...] r. ([...]), jedynie ogólnie na art. 59 u.p.e.a. - przesłał wnioski zobowiązanego do Burmistrza L. z "prośbą o stanowisko wierzyciela w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego". W wyniku tego "incydentalnego" postępowania - określonego jako "stanowisko wierzyciela w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego" - zapadły rozstrzygnięcia, które są obecnie przedmiotem oceny Sądu w ramach kontroli legalności działania administracji. Sąd uznał za konieczne stwierdzenie nieważności postanowień organów obu instancji, gdyż postanowienia te wydane zostały bez podstawy prawnej. Przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - nie przewidują w postępowaniu dotyczącym umorzenia postępowania egzekucyjnego w trybie art. 59 u.p.e.a. - zajmowania przez wierzyciela stanowiska. Z brzmienia tego przepisu wynika, że jeżeli wystąpi któraś z ustawowych przesłanek, taksatywnie wymienionych w § 1 - organ egzekucyjny umarza postępowanie egzekucyjne. Wierzycielowi w ramach tego postępowania przysługują jedynie uprawnienia określone w art. 59 § 1 pkt 8 lub pkt 9 u.p.e.a. Oznacza to, że jeżeli wierzyciel wystąpi z żądaniem umorzenia postępowania egzekucyjnego (pkt 9), lub gdy wierzyciel nie wystąpi przed upływem 12 miesięcy o podjęcie postępowania egzekucyjnego zawieszonego wcześniej na jego żądanie (pkt 8), to organ egzekucyjny umorzy postępowanie, wydając stosowne postanowienie (art. 59 § 3 u.p.e.a.). Arbitralne brzmienie art. 59 § 1 u.p.e.a. uzależnia rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w kwestii umorzenia postępowania egzekucyjnego - jedynie od zaistnienia ustawowo określonych przesłanek, nie zaś od wyrażonego w jakiejkolwiek formie - stanowiska wierzyciela. Jedynym trybem przewidzianym w ww. ustawie, w którym wypowiedź wierzyciela mogła przybrać formę postanowienia (z trybem zaskarżenia zażaleniem), było postępowanie w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne określone art. 33 u.p.e.a. Tylko w ramach tego postępowania, organ egzekucyjny przesyła zarzuty do wierzyciela i wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów dopiero po uzyskaniu ostatecznego stanowiska wierzyciela - art. 34 § 1 - § 4 u.p.e.a. W takiej sytuacji organ egzekucyjny, jeżeli uzna zarzuty za uzasadnione - wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego (art. 34 § 4 w związku z art. 59 § 3 u.p.e.a.). Rozstrzygnięcia będące przedmiotem oceny Sądu nie były jednak wydane w ramach opisanego ostatnio trybu - zarzutów na postępowanie egzekucyjne (z art. 33 i art. 34 u.p.e.a.), ale przedmiotem wszczętego wnioskiem zobowiązanego postępowania - było umorzenie postępowania egzekucyjnego, co obligowało organy do stosowania procedur określonych w art. 59 u.p.e.a. Skoro rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego wydawane w tym trybie, nie jest uzależnione od zajęcia stanowiska przez wierzyciela, to pozbawiona podstaw prawnych była prośba Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. o zajęcie przez wierzyciela (Burmistrza L.) "stanowiska w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego" (zawarta w piśmie z [...] r.). Niezależnie od uchybień, które były przyczyną wszczęcia tego "incydentalnego" i nie przewidzianego prawem trybu, organy na każdym etapie postępowania powinny przestrzegać swoich kompetencji i każde z podejmowanych rozstrzygnięć musi mieć swoje źródło w prawie. Zasadniczą kwestią, jaka determinuje wszelkie działania organu, musi być między innymi - jasność co do przedmiotu postępowania i kompetencji danego organu do podejmowania rozstrzygnięć w określonym zakresie. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że od początku, zarówno organ egzekucyjny, jak i organy samorządowe, nie były do końca przekonane o trybie w jakim działają. Wskazuje na to - pismo organu egzekucyjnego z [...] r. - w którym prośbę o zajęcie przez wierzyciela stanowiska (....), organ egzekucyjny opiera na ogólnie powołanym art. 59 u.p.e.a., bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej aktu, z którego wynikać miałby obowiązek lub uprawnienie do uzyskania takiego stanowiska. Burmistrz L. wypowiedź "w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego" (postanowienie z [...] r.) opiera na art. 17 i art. 59 u.p.e.a. Pomimo konsekwentnego domagania się przez zobowiązanego podjęcia rozstrzygnięcia przez organ egzekucyjny (patrz zażalenie z [...] r.), organ ten kieruje zażalenie zobowiązanego do organów samorządowych. Burmistrz L. zażalone postanowienie (z dnia [...] r.) wydał powołując się na ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co z uwagi na art. 18 u.p.e.a. obligowałoby do konsekwentnego stosowania przepisów proceduralnych z Kodeksu postępowania administracyjnego, tymczasem organ ten przesyłając (przy piśmie z dnia [...]) zażalenie zobowiązanego do SKO - jako organu odwoławczego - powołuje się na art. 227 Ordynacji podatkowej - mimo, że przepisy tej ustawy nie mają zastosowania do rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu egzekucyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. przyjmuje własną koncepcję załatwienia sprawy - nie zważając na przedmiot postępowania określony wnioskiem zobowiązanego (umorzenie postępowania egzekucyjnego), ani też na powołaną w rozstrzygnięciu Burmistrza L. podstawę prawną - art. 17 i art. 59 u.p.e.a., organ odwoławczy traktuje zażalenie zobowiązanego jako zarzuty na postępowanie egzekucyjne - na co wskazuje powołanie w podstawie prawnej postanowienia SKO z [...] r. - art. 33 i art. 34 § 1 i § 2 u.p.e.a. Organ odwoławczy uchylił (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 oraz art. 105 § 1 Kpa) zaskarżone postanowienie uznając, że zbieg egzekucji jaki wystąpił w [...] r. - czynił bezprzedmiotowym wydanie [...] r. postanowienia przez Burmistrza L. i z tych powodów umorzył postępowanie w sprawie. Można by uznać, że wyeliminowanie przez SKO z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie - przywraca harmonię prawną, jednak argumentacja organu odwoławczego w żaden sposób nie oddaje rzeczywistych przyczyn, które obligowały do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięć obu instancji i to - w ocenie Sądu orzekającego w sprawie - z uwagi na wadliwość uzasadniającą stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Poza wykazanymi już wyżej w uzasadnieniu nieprawidłowościami, jakich dopuścił się zarówno organ egzekucyjny jak i organy administracji samorządowej orzekające w tym "incydentalnym" postępowaniu, zasadniczą przyczyną stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień, było wydanie ich bez podstawy prawnej (przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 145 § 1 pkt 2 u.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Żaden przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym w szczególności przepisy regulujące procedurę umorzenia postępowania egzekucyjnego - nie przewidują wyrażania przez wierzyciela stanowiska w sprawie umorzenia egzekucji na podstawie art. 59 u.p.e.a. Należy bowiem podkreślić, że postępowanie zostało wszczęte skierowanym do organu egzekucyjnego - wnioskiem zobowiązanego o umorzenie egzekucji. Organ ten - związany granicami żądania, powinien więc podjąć rozstrzygnięcie (w granicach swoich kompetencji z art. 59 u.p.e.a.), kierując się jedynie ustawowymi przesłankami określonymi w art. 59 § 1 lub § 2 u.p.e.a. Błędne wystąpienie organu egzekucyjnego o zajęcie stanowiska przez wierzyciela - uruchomiło nieznany ustawie tryb nazwany "stanowiskiem wierzyciela w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego". Organ odwoławczy (SKO), próbując znaleźć w przepisach umocowanie do zajęcia przez wierzyciela stanowiska w sprawie, potratował pismo zobowiązanego jako zarzuty na postępowanie egzekucyjne, stąd w swoim rozstrzygnięciu odwołał się do art. 33 i art. 34 u.p.e.a. Jakkolwiek więc rozstrzygnięcie organu odwoławczego - uchylające postanowienie Burmistrza L. i umarzające postępowanie w sprawie - eliminowało z obrotu prawnego wydane bez podstawy prawnej rozstrzygnięcie organu I instancji, to z uwagi na towarzyszącą mu argumentację (opartą na zbiegu egzekucji) jest ono nie do zaakceptowania. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, należy jednoznacznie podkreślić, że postanowienie organu I instancji określone jako "stanowisko wierzyciela w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego" - wydane zostało bez podstawy prawnej, rozstrzyga bowiem w przedmiocie, w którym ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje władczego działania organu. Konsekwencją wydania tego rozstrzygnięcia i jego zaskarżenia, było postanowienie organu II instancji, który mimo obowiązku, nie dostrzegł tej rażącej wadliwości, jaką dotknięte było postanowienie organu I instancji.. Z tych przyczyn - rozstrzygnięcia organów obu instancji należało uznać za wydane bez podstawy prawnej, co uzasadniało stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. O kosztach postępowania, w zakresie pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm).