I SA/Wr 1411/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz, Sędzia WSA Marta Semiczek (sprawozdwca), Protokolant Edyta Luniak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 lutego 2008 r. przy udziale ---- sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. Ośrodek Zamiejscowy w J. G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym składek na ubezpieczenie społeczne I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. orzeka, że postanowienie wymienione w pkt I nie podlega wykonaniu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. Inspektorat w K. G. wystawił w dniu [...] tytuły wykonawcze o nr od [...] do [...] obejmujące należności Pani E. K. z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za miesiące od stycznia do maja 2001 roku. Na podstawie tych tytułów wykonawczych Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. wszczął egzekucję administracyjną wobec E. K. Pismem z dnia 16 kwietnia 2007 roku zobowiązana zgłosiła w sprawie prowadzonej egzekucji zarzut nieistnienia egzekwowanego obowiązku. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. wniesione w dniu 16 kwietnia 2007 roku zarzuty pozostawił bez rozpatrzenia z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia. Pismem z dnia 4 maja 2007 roku E. K. wniosła o przywrócenie terminu do złożenia zarzutów wniesionych w dniu 16 kwietnia 2007 roku. Niedochowanie terminu strona uzasadniła swoją nieobecnością w momencie doręczenia odpisów tytułów wykonawczych. Wierzyciel - Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. Inspektorat w K. G. - postanowieniem z dnia [...] Nr [...] zgłoszony przez zobowiązaną zarzut uznał za bezzasadny. Następnie Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. postanowieniem z dnia [...] Nr [...] przywrócił zobowiązanej termin do złożenia zarzutów oraz uznał za bezzasadne zgłoszone przez nią zarzuty. Zażaleniem z dnia 30 maja 2007 roku dłużniczka zakwestionowała to postanowienie w części nie uznania zgłoszonych zarzutów. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca twierdzi, że uregulowała płatności z tytułu obowiązkowego ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego, w związku z czym nie posiada zadłużenia. Dyrektor Izby Skarbowej zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Nr [...] uchylił w całości postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej objęcie jednym postanowieniem zarówno kwestii przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów jak i rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutów powoduje jego wadliwość gdyż świadczy o połączeniu dwóch postępowań, które z uwagi na różne podstawy prawne powinny być prowadzone odrębnie. Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że wprawdzie skarżąca złożyła prośbę o przywrócenie terminu do zgłoszenia zarzutów, to jednak akta sprawy nie pozwalają ustalić w sposób jednoznaczny, czy nastąpiło to w zgodzie z art. 58 § 2 ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Na tej podstawie nie sposób w szczególności ustalić, czy prośba o przywrócenie terminu do zgłoszenia zarzutów została złożona z zachowaniem ustawowego terminu. Dodatkowo zaskarżone postanowienie w tej części zostało wydane z naruszeniem art. 124 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, który wymienia elementy jakie powinno zawierać postanowienie. Jednym z takich elementów jest wskazanie podstawy prawnej. Tymczasem organ egzekucyjny orzekając w zakresie przywrócenia terminu nie wskazał podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Ponieważ organ egzekucyjnym w jednym postanowieniu orzekł o przywróceniu terminu do złożenia zarzutów, jak również rozpatrzył zarzuty, a sprawa w zakresie przywrócenia terminu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części Dyrektor Izby Skarbowej uznał, że postanowienie to winno ulec uchyleniu w całości. Na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. E. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zdaniem skarżącej zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa i godzi w interes skarżącej. W swojej skardze skarżąca podnosi, że przedmiotem jej zażalenia było postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. w części dotyczącej jedynie zarzutów zgłoszonych do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W jej ocenie uchylenie przez Dyrektora Izby Skarbowej we W. zaskarżonego postanowienia w całości, również tej niezaskarżonej powoduje, że jest ono nieważne, bowiem niezaskarżenie w określonej części postanowienia powoduje jego ostateczność w tej części. Jak zauważa skarżąca, uchylenie ostatecznego postanowienia w części przywrócenia terminu do złożenia zarzutów winno nastąpić w trybie nadzwyczajnym. W tym stanie rzeczy skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wywodził, że wbrew twierdzeniom strony zaskarżenie postanowienia tylko w części nie powoduje jego ostateczności w pozostałej części. Fakt zaskarżenia postanowienia w części spowodował zatem, iż postanowienie to nie stało się ostateczne w administracyjnym toku postępowania, w związku z czym organ rozpatrujący zażalenie mógł, a nawet miał obowiązek odnieść się do postanowienia w zakresie, w którym strona nie podnosiła zarzutów. Organ II instancji ma bowiem obowiązek rozpatrzenia sprawy od początku. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej okoliczność, iż akta sprawy pozwalają w sposób jednoznaczny ustalić, czy prośba o przywrócenie terminu do zgłoszenia zarzutów nastąpiła zgodnie z art. 58 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - wskazuje, że postanowienie organu I instancji rażąco narusza prawo. Uchylenie zatem takiego rozstrzygnięcia możliwe i konieczne mimo, że ma charakter niekorzystny dla odwołującej się. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, jakkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione. Na wstępie należy podkreślić, iż zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie upsa. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) upsa. Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 134 § 1 upsa, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że decyzja będąca przedmiotem skargi narusza prawo. Przedmiotem sporu na etapie skargi do sądu administracyjnego jest dopuszczalność uchylenia przez organ II instancji postanowienia w sprawie przywrócenia terminu na które skarżąca nie wnosiła zażalenia. Zgodzić się należy ze skarżącą, iż postanowienie organu egzekucyjnego I instancji w przedmiocie przywrócenia terminu do zgłoszenia zarzutów stało się ostateczne w administracyjnym toku postępowania. Dyrektor Izby Skarbowej słusznie w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że postępowanie w sprawie przywrócenia terminu jest odrębnym, tak zwanym "wpadkowym" postępowaniem od postępowania w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Co więcej, oba te postępowania prowadzone są na podstawie różnych przepisów. Kwestie przewrócenia terminu regulują bowiem art. 58-60 KPA, do postępowania w tej sprawie zastosowanie mają także wszystkie pozostałe przepisy KPA, w tym zasady ogólne. Tryb i sposób wnoszenia zarzutów a także postępowanie w tej sprawie regulują przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( t.j DzU z 2002 nr 110 poz 96 z późn. zm) i jedynie posiłkowo stosuje się do nich przepisy KPA. Słusznie też Dyrektor Izby Skarbowej podkreśla, że kwestia przywrócenia terminu winna być rozpoznana jako pierwsza i dopiero rozstrzygnięcie tej sprawy umożliwia prowadzenie postępowania co do zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodzić się także należy, iż uzasadnienie postanowienia o przywróceniu terminu nie odpowiada warunkom z art. 124 KPA. Jednakże logiczna konsekwencja wskazanej wyżej odrębności obydwu postępowań jest uznanie, że w każdej z tych kwestii zapada odrębne postanowienie- w kwestii przywrócenia terminu wydane na podstawie art. 123 KPA oraz w kwestii zarzutów wydane na podstawie art. 33 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sam fakt- niewątpliwie błędnego- sporządzenia obu postanowień w jednym dokumencie nie powoduje, że stają się one jednym postanowieniem w jednej sprawie. W konsekwencji - do każdego z tych postanowień odrębnie przysługuje prawo do wniesienia zażalenia. W mniejszej sprawie strona skorzystała z prawa wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zarzutów. Nie wnosiła natomiast zażalenia na postanowienie w sprawie przywrócenia terminu. Wobec upływu terminu do wniesienia zażalenia postanowienie w sprawie przywrócenia terminu stało się ostateczne. "W myśl art. 16 § 1 kpa decyzja ostateczna to taka decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Przepis ten ustanawia ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości. Z przytoczonego wyżej zdania pierwszego art. 16 § 1 kpa wynika, iż jest to nie tylko decyzja, od której nie można wnieść odwołania, ale przede wszystkim, że jest to ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej." (wyrok NSA z 15.07.1998 r sygn. akt II SA 730/98 LEX nr 41768) "Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 kpa, decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego". (wyrok NSA z 27.10.1999r sygn akt IV SA 1104/96 LEX nr 47780). Wniesienie odwołania tylko od jednego orzeczenia w granicach danej sprawy nie upoważnia organu odwoławczego do weryfikowania wszelkich zapadłych w toku postępowania postanowień, także tych których strona - po mimo posiadania takiego prawa- nie zaskarżyła. Z tego względu, chcąc wyeliminować postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu z obiegu Dyrektor Izby Skarbowej mógł jedynie rozważyć zastosowanie trybów nadzwyczajnych przewidzianych w rozdziałach 12 i 13 KPA. Nie dopuszczalne było natomiast uchylenie niezaskarżonego postanowienia. Wadliwości tej w żadnym stopniu nie sanują zawarte w odpowiedzi na skargę wywody o rażącym naruszeniu prawa, bowiem - jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia- kwestie te nie były przedmiotem analizy w administracyjnym toku postępowania i strona nie mogła się do nich w tym postępowaniu odnieść. Jednocześnie, skupienie się przez organ II instancji wyłącznie na kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania spowodowało, że w istocie nie zostało rozpoznane zażalenie strony w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Nie została też oceniona prawidłowość działania organu I instancji w tym zakresie. Dal tego w ponownym postępowaniu organ odwoławczy winien przede wszystkim odnieś się do zarzutów zażalenia oraz ocenić czy należycie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności mające wpływ na wynik sprawy. Reasumując, na skutek naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy organy wydały decyzje niezgodne z prawem. Zaistniały, zatem przesłanki wymienione w art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadniające usunięcie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wypadku uchylenia decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeka czy i w jakim zakresie może ona być wykonywana.