I SA/Wr 146/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Semiczek (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA (del) Małgorzata Dziemianowicz, sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi R. D. na Wojewodę D. w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2020 r. w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 520/20 I. wymierza Wojewodzie D. grzywnę w kwocie 1000 zł (jeden tysiąc II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. dalej idącą skargę oddala. Postępowanie przed organem administracji W dniu 11 czerwca 2019 r. R. D. złożyła do Wojewody Dolnośląskiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP w celu wykonywania pracy. Pismem z dnia 17 marca 2020 r. (data wpływu do organu) skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 520/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu: 1) stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości; 2) stwierdził, że przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4) przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1 200 zł; 4) zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 25 września 2020 r, (data wpływu 29 września 2020 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przekazał Wojewodzie Dolnośląskiemu odpis wyroku z dnia 25 czerwca 2020 r. wraz z uzasadnieniem oraz ze stwierdzeniem daty jego prawomocności {21 sierpnia 2020 r.). a także zwrócił akta administracyjne. W dniu 15 października 2020 r. zwrócono się do Dyrektora Wydziału Organizacji i Rozwoju o przelanie zasądzonej przedmiotowym wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2020 r. W dniu 24 listopada 2020 r. za pośrednictwem platformy e-PUAP do organu wpłynęło wezwanie pełnomocnika Strony do wykonania wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2020 r. Pismem 12 stycznia 2021 r. Strona wniosła Strona skargę na niewykonanie przez Wojewodę Dolnośląskiego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2020 r. w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 520/20 . W dniu 19 stycznia 2021 r. Strona została powiadomiona telefonicznie o konieczności dołączenia do wniosku dokumentów, pozwalających na zakończenie postępowania, zgodnego z żądaniem Cudzoziemca tj. udzieleniem zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 5 lutego 2020 r., organ ponownie wezwał Stronę do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie oraz poinformował o możliwości zapoznania się z zebranymi materiałami i dowodami oraz wypowiedzenia się co do nich. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. Dnia 10 października 2021 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga na niewykonanie wyroku. W skardze wniesiono o wymierzenie kary grzywny Wojewodzie Dolnośląskiemu za niezastosowanie się do obowiązku wynikającego z wydanego wyroku, a to załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. przyznanie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kwoty 17 zł uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego z powołaniem na art. 154 § 7 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości 1 000 zł; wydanie postanowienia na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podnosił, że zasądzenie sumy pieniężnej leży w dyskrecjonalnym uznaniu Sądu. Również Sądowi pozostawiono decyzję co do jej ewentualnej wysokości. Organ wskazał, na nieuzupełnienie przez Stronę materiału dowodowego, pomimo wezwań (pisemnie i telefonicznie), co spowodowało, że nie mógł zakończyć postępowania administracyjnego. Podkreślił, że opóźnienie w zakresie wykonania prawomocnego orzeczenia przez Wojewodę Dolnośląskiego we wskazanym przez Sąd terminie, nie ma cech lekceważącego traktowania Skarżącego, jak również obowiązków nałożonych ustawą oraz orzeczeniem Sądu. Organ pozostawał w oczekiwaniu na uzupełnienie przez Stronę, niezbędnych do zakończenia postępowania, materiałów dowodowych. Dlatego też, w przypadku rozpoznawanej sprawy doszło do niezachowania terminu, w wyniku okoliczności, które są niezależne od organu.. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej: p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Wezwanie jest więc skierowane do organu, który ma wykonać wyrok, a nie do sądu. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018) środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W świetle powyższego przez niewykonanie wyroku należy więc rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z 30 maja 2001 r., II SA 2015/00, LEX nr 57180). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., III SA/Łd 278/17, LEX nr 2308594). Cytowany przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. formułuje dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W niniejszej sprawie obie ww. przesłanki zostały spełnione. W pierwszej kolejności należy odnotować, że w sprawie spełniony został warunek pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 20 listopada 2020 r., wzywające organ do wykonania wyroku, a tym samym rozpoznania jej wniosku. Bezspornie również wyrokiem z 25 czerwca 2020 r., tutejszy Sąd uwzględnił skargę cudzoziemca na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę i zobowiązał organ do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowi i pracę w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy doręczony został organowi w dniu 29 września 2020 r. Od tego dnia zatem rozpoczął bieg termin 14 dni do załatwienia sprawy, który upłynął w dniu 13 października 2020 r. Tymczasem Wojewoda Dolnośląski pierwsze działania zmierzające do załatwienia sprawy podjął dopiero 19 stycznia 2021 r to jest po upływie trzech miesięcy i po wniesieniu skargi na niewykonanie wyroku. Należy przy tym wskazać, iż do chwili orzekania Sąd nie powziął wiadomości o wykonaniu wyroku mimo upływy kolejnego roku. W myśl natomiast przepisu art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie brak jest jednak przesłanek do uznania, że takie okoliczności, które obiektywnie mogłyby wydłużyć czas wydania przez organ karty pobytu, zaistniały. Nie stanowi bowiem usprawiedliwienia oczekiwanie na odpowiedź strony na wezwanie z dnia 5 lutego 2020 skoro – z powodu braku zwrotnego poświadczenia doręczenia- nie można ustalić czy strona w ogóle to wezwanie otrzymała. Podkreślić przy tym trzeba, że wezwanie zostało skierowane do strony już po upływie terminu do wykonania wyroku. Sąd podziela stanowisko, że w wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona, i nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 37 § 2 k.p.a. (Z. Żukowski, Glosa do postanowienia NSA z 12 maja 1998 r., IV SA 1317/96, OSP 1999/3, poz. 57). Wskazanie przez sąd w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest elementem wyroku, zaś przepis art. 37 § 2 k.p.a. nie wyposaża organu w kompetencję do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie organowi grzywny Sąd uznał za uzasadniony i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł. Wymierzając na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. grzywnę w takiej kwocie Sąd miał na uwadze zawarty w niej też element represyjny, stanowiący w istocie "sankcję" za ignorowanie przez organ orzeczenia sądowego, jak też stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w wyroku i okoliczności, w jakich doszło do niezachowania tego terminu. Uwzględnił także, że jej wysokość mieści się w granicach określonych przez art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd podkreśla, że niewykonanie wyroków sądów w demokratycznym państwie prawa stanowi szczególnie istotne uchybienie w działaniu organu administracji, godzi bowiem w zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym w szczególności w zasadę praworządności zawartą w art. 7 k.p.a. oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Zgodnie z art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku z dnia 25 czerwca 2020 r. nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę fakt, że w sprawie nadal nie wydano decyzji. Sąd nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej "sankcji" w postaci przyznania na rzecz Strony sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez jego nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, ponadto postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji zezwalającej na pobyt czasowy z 7 września 2020 r. Ponadto powyższe żądanie nie zostało poparte właściwie żadnym uzasadnieniem. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się natomiast – a ten pogląd podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie - że zasądzana na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. suma pieniężna poza rolą dyscyplinująco-represyjną, powinna pełnić przede wszystkim również funkcję kompensacyjną, będąc swoistym zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma właśnie szczególne znaczenie. Strona, uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, powinna zatem nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością, bądź bezczynnością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana argumentacją strony skarżącej (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 125/18; z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt. I SA/Wa 324/18). Skarga w niniejszej sprawie nie zawierała natomiast w tym zakresie żadnej argumentacji merytorycznej. Nie przedstawiała również jakichkolwiek okoliczności, które przemawiałyby za uwzględnieniem takiegoż wniosku. Dodatkowo w tym miejscu należy przytoczyć treść przepisów art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a., stanowiących, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. (§ 2) Wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie przez niego wyroku nie jest więc uzależnione od stwierdzenia rażącego charakteru bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia przez niego postępowania. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 154 § 7 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, może, lecz nie musi, przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Sąd w niniejszym przypadku zaś doszedł do przekonania, że wymierzenie organowi grzywny będzie środkiem wystarczającym. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 154 § 1, 2, 6 i 7 p.p.s.a. orzekł w punktach I, II, III sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.