I SA/Wr 1484/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. P. na tytuły wykonawcze wystawione przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. Terenowy Inspektorat w D. z dnia [...] o nr od [...] do [...] w przedmiocie składek na ubezpieczenie zdrowotne postanawia odrzucić skargę W dniu 26 lutego 2007r. na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od [...] do [...] Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. Terenowy Inspektorat w D. wszczął wobec strony skarżącej administracyjne postępowanie egzekucyjne należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres listopad 2001, styczeń 2002, marzec 2004r. oraz kwiecień 2004r. Na podstawie tych tytułów uległy zajęciu prawa majątkowe stanowiące wierzytelności z rachunku bankowego należącego do skarżącej. Zawiadomienie o zajęciu rachunku bankowego należącego do strony skarżącej wraz z tytułami wykonawczymi zostało doręczone w trybie art. 44 Kpa w dniu 17 marca 2007r. Pismem z dnia 2 kwietnia 2007r. strona skarżąca oświadczyła, że od stycznia do 8 października 1999 r. nie prowadziła żadnej działalności gospodarczej oraz nie posiada zaległości w opłacaniu składek dlatego też wnosi o jak najszybsze odblokowanie jej konta. Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2007r. o nr [...] Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. Terenowy Inspektorat w D. nie wyraził zgody na odstąpienie od dochodzenia należności z tytułu składek na drodze administracyjnego postępowania egzekucyjnego oraz nie wyraził zgody na zwolnienie należącego do strony skarżącej rachunku bankowego. Powyższe postanowienie zostało poprzedzone wydanym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. Inspektorat w D. działającym jako wierzyciel postanowieniem z dnia 4 czerwca 2007r. o nr [...] , o braku zgody na odstąpienie od dochodzenia należności i zwolnieniu zajętego rachunku bankowego strony skarżącej. Pismem z dnia 14 czerwca 2007r. strona skarżącą wniosła odwołanie do Dyrektora Izby Skarbowej we W., w którym wskazywała na błędność stanowiska Zakładu Ubezpieczeń Społecznych co do nieopłacenia przez nią składek na ubezpieczenie zdrowotne dołączając jednocześnie dowody wpłat obejmujące w jej ocenie należności z tytułu zaległych składek za listopad i grudzień 2001r. oraz styczeń 2002r. Postanowieniem z dnia 23 lipca 2007r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej we W. O/Z w W. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując podstaw do zmiany rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji. Wskazał, że argumenty strony skarżącej podniesione w zażaleniu, a sprowadzające się w istocie do kwestionowania wymagalności egzekwowanego obowiązku, nie mogą mieć wpływu na podjęcie odmiennego rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej skoro organ egzekucyjny nie uzyskał zgody wierzyciela na zwolnienie z egzekucji określonych składników majątkowych zobowiązanego to w przedmiotowej sprawie wypowiedz wierzyciela jest wiążąca dla organu egzekucyjnego. Ponadto organ egzekucyjny nie posiada uprawnień do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym co wynika wprost z treści art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pismem z dnia 12 sierpnia 2007r. strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca powtórzyła przedstawioną wcześniej argumentację wskazującą na brak wymagalności obowiązku objętego wystawianymi przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tytułami wykonawczymi. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej we W. wniósł o jej oddalenie. W wykonaniu wezwania do oznaczenia organu, którego działalności lub bezczynności skarga dotyczy oraz wskazania numeru i daty zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności skarżąca pismem z dnia 5 października 2007r. wskazała jako stronę przeciwną Zakład Ubezpieczeń Społecznych w W. Terenowy Inspektorat w D., natomiast jako przedmiot zaskarżenia wskazała postanowienie ZUS w D. znak [...] do [...] z dnia 4 czerwca 2007r. Po ponownym wezwaniu do oznaczenia organu, którego działalności lub bezczynności skarga dotyczy oraz wskazania numeru i daty zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności skarżąca pismem z dnia 27 listopada 2007r. wskazała ponownie jako stronę przeciwną Zakład Ubezpieczeń Społecznych w W. Terenowy Inspektorat w D. oraz wskazała, że przedmiotem skargi są tytuły wykonawcze o nr od [...] do [...] z dnia 26 lutego 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do treści przepisów art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej u.p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem orzekając w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) skarg na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 w zakresie nie podjęcia w ustawowym terminie stosownych działań. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach ( art. 3 § 3 u.p.p.s.a.). Jednocześnie przepis art. 52 u.p.p.s.a. stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie zauważyć należy, że po uzupełnieniu przez skarżącą braków formalnych skargi w sposób jednoznaczny wynika, że przedmiotem skargi są wystawione przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. Terenowy Inspektorat w D. tytuły wykonawcze z dnia 26 lutego 2007 r. o nr od [...] do [...]. Akcja wywołana przez skarżącą zmierzała w istocie do kwestionowania wymagalności egzekwowanego obowiązku objętego tytułami wykonawczymi. Skarżąca podnosi zarzuty, których treścią są nieprawidłowości powstałe w jej ocenie na etapie administracyjnego postępowania kontrolnego, a w szczególności polegające na fałszowaniu dokumentów i nieprawidłowym przedstawieniu stanu faktycznego. Odnosząc się do powyższych zarzutów, zauważyć należy, że o ile celem zarówno postępowania orzekającego, jak i postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji norm prawa materialnego to jednak w postępowaniu orzekającym chodzi o autorytatywną konkretyzację normy prawa materialnego, natomiast w postępowaniu egzekucyjnym chodzi o wykonanie tej normy zgodnie z tą konkretyzacją. Postępowanie egzekucyjne następuje zatem co do zasady po postępowaniu orzekającym i jest wobec niego postępowaniem wykonawczym. Wspólność celów postępowania orzekającego i egzekucyjnego – realizacja normy materialnej nie oznacza wspólności przedmiotu, każde z nich ma odrębny przedmiot. Powoduje to ich wyłączność, wobec czego konkretyzacja normy prawa materialnego i jej weryfikacja nie może być przedmiotem postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dalej p.e.a. ( Dz. U. Nr 110, poz. 968 ze zm.) organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zobowiązany, kwestionujący prawidłowość konkretyzacji normy prawa materialnego, nie może dochodzić swoich racji w postępowaniu egzekucyjnym lecz może żądać weryfikacji decyzji w postępowaniu orzekającym lub składając skargę do sądu administracyjnego po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2005r., s. 488-489). Odnosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że organ egzekucyjny ma obowiązek doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym, który jest wystawionym przez wierzyciela dokumentem urzędowym, stwierdzającym istnienie i wymagalność obowiązku objętego egzekucją administracyjną. Na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji skarżącej przysługiwało szereg środków służących ochronie jej interesu prawnego. Przy czym środki służące ochronie na etapie postępowania egzekucyjnego nie mogą być konkurencyjne wobec środków ochrony przysługujących na etapie postępowania jurysdykcyjnego. W szczególności środki ochrony przysługujące na etapie postępowania egzekucyjnego nie mają na celu zmiany treści egzekwowanego obowiązku. Na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego środkiem ochrony przysługującym skarżącej są zarzuty. Podstawą zarzutu może stanowić wykonanie lub umorzenie w całości lub części obowiązku, jego przedawnienie, wymagalność lub nieistnienie. W konsekwencji w przypadku zarzutu nie będzie chodzić o zmianę obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Po upływie wskazanego w art. 27 § 1 pkt 9 p.e.a. siedmiodniowego terminu do wniesienia zarzutów, zobowiązany może skorzystać z możliwości ochrony przed egzekucją poprzez przedstawienie organowi egzekucyjnemu dowodów stwierdzających wykonanie, umorzenie, wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku, odroczenie wykonania obowiązku, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych, albo gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego, to jest powstania okoliczności uzasadniających odstąpienie od egzekucji a następnie umorzenie czy też zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Jak wskazano wyżej analiza treści skargi jednoznacznie wskazuje, że zamiarem skarżącej jest kwestionowanie wymagalności i prawidłowości określenia egzekwowanego obowiązku. W tym stanie rzeczy, biorąc powyższe uwagi, w szczególności brak konkurencyjności pomiędzy środkami ochrony przysługującymi na drodze egzekucyjnej i jurysdykcyjnej przyjąć należy, że skarżącej nie przysługuje na tym etapie postępowania możliwość przeniesienia jej sprawy na drogę sądowego postępowania kontrolnego. W przyjętym bowiem modelu postępowania sądowoadministracyjnego przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Nie można zatem z przyczyn procesowych wnieść skargi do sądu administracyjnego na prawidłowość wystawienia tytułu wykonawczego bez wcześniejszego wniesienia zarzutów, o których mowa w art. 33-35 p.e.a. Ale przede wszystkim podkreślić należy, że na etapie przymusowego wykonania obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej skarżąca nie może kwestionować istnienia i wymagalności obowiązku stwierdzonego tytułem wykonawczym ponieważ właściwym dla tego były ramy jurysdykcyjnego postępowania odwoławczego oraz nadzwyczajne tryby postępowania. Tytuł wykonawczy nie jest aktem administracyjnym jest on dokumentem urzędowym, którego nie można utożsamiać z decyzją administracyjną. W tym stanie sprawy skarga wniesiona przez skarżącą jest niedopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy procesowej podlega ona odrzuceniu.