I SA/Wr 1736/14

Dnia 4 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Łoboda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Protokolant Starszy referent sądowy Katarzyna Trzęsicka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. sprawy ze skargi F. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę. Przedmiotem skargi F.S. była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...].04.2014 r. (nr [...]), którą organ ten, po rozpatrzeniu odwołania wymienionej strony od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...].12.2013 r. (nr [...]) w przedmiocie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wymienioną przed chwilą decyzją z dnia [...].12.2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy M. określił F. S. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie 54 zł miesięcznie. Organ podniósł w decyzji, że F. S. jest właścicielem nieruchomości położonej w M. przy ul. [...]. Nieruchomość ta przez cały rok 2013 była zamieszkała przez stronę i jego rodzinę - łącznie 3. osoby. Ponieważ właściciel nie złożył deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, konieczne było jej określenie w drodze decyzji. Określenie wysokości opłaty nastąpiło z uwzględnieniem liczby osób zamieszkujących nieruchomość oraz stawki opłaty 18 zł od osoby, zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w M. z dnia 6 marca 2013 r. (Nr XXVI/148/2013). Jako podstawę decyzji Burmistrz Miasta i Gminy M. wskazał przepisy art. 6o i 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm., w skrócie – "u.c.p.g."). W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji F. S. podniósł, że nikt nie informował go o obowiązku uiszczania opłat. Zwrócił uwagę na trudną sytuację finansową oraz zdrowotną, co – według niego – nie zostało uwzględnione przy wymiarze opłaty. Zdaniem strony pobór opłaty od osób niepełnosprawnych jest nieetyczny. Dalej strona opisała zły stan budynku, w którym zamieszkuje jak również wywodziła, że nie wytwarza odpadów, które podlegają odbieraniu. W związku z tym wystąpiła o zwolnienie jej z opłaty. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Kolegium podniosło, że w celu wyliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi konieczne jest ustalenie trzech elementów, a mianowicie: (1) podmiotu, na którym ciąży obowiązek, (2) sposobu wyliczania opłaty, który zależy od liczby mieszkańców nieruchomości oraz (3) rodzaju odpadów i sposobu gromadzenia odpadów. Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ pierwszej instancji ustalił jedynie, że nieruchomość zamieszkują trzy osoby, natomiast nie ustalił przede wszystkim, czy F. S. jest właścicielem nieruchomości, czego wymagały przepisy art. 6h w związku z art. 6c u.c.p.g. W szczególności dowodem poświadczającym przymiot właściciela nie mogło być poświadczenie zamieszkania. Z racji kasacyjnego charakteru decyzji odwoławczej Kolegium tylko ogólnie odniosło się do problemu obowiązku poniesienia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyjaśniając stronie, że przedmiotowa opłata ma charakter daniny publicznej o charakterze powszechnym, a w związku z tym organ nie ma obowiązku zawierania jakichkolwiek umów z właścicielami posesji. Ponieważ opłata jest prawem powszechnym stanowionym wynikającym z ustawy i uchwały rady gminy, które są publikowane organ nie ma obowiązku nikogo indywidualnie powiadamiać o powstaniu obowiązku. Ponadto obowiązek z tytułu opłaty nie został powiązany z wytwarzaniem odpadów lecz z faktem bycia właścicielem nieruchomości. Kolegium zauważyło także, że ustawa nie przewiduje zasadniczo żadnych zwolnień o charakterze podmiotowym, w tym dla osób niepełnosprawnych, a ewentualne zniżki w opłatach wiąże ze sposobem gromadzenia i oddawania odpadów. Zobowiązanie z tytułu opłaty ma charakter związany a nie uznaniowy i organ podatkowy nie może odstąpić od poboru opłaty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu F. S. nawiązał do trudnej sytuacji rodzinnej i finansowej, co – jego zdaniem – przemawia za zwolnieniem od obowiązku opłaty. Wniósł o skierowanie sprawy do Burmistrza Miasta i Gminy M. w celu rozpatrzenia "na dobro obu stron". Skarżący opisał szczegółowo sposób, w jaki śmieci gromadzą się na fragmencie ulicy [...], przy której mieszka i które musi zbierać z pomocą opłacanej przez siebie osoby, choć nie należy to do jego obowiązków. Opisał także problemy, z jakimi boryka się A Oddział we W. Koło w M., którego jest prezesem. Na rozprawie, ustanowiony w ramach przyznanego skarżącemu prawa pomocy adwokat z urzędu, powołując się na związanie stanowiskiem strony, wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podniósł, że istotą skargi było w rzeczywistości podważenie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. Także obecny na rozprawie F. S. stwierdził, że jego intencją było zakwestionowanie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. i w jego mniemaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze zadziałało na jego korzyść. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga nie była uzasadniona i jako taka podlegała oddaleniu. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. podjęta była w trybie art. 233 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm., w skrócie – "O.p."). Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Wydanie więc decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy podatkowej, w konsekwencji czego nie dopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.05.1983r. sygn. akt II SA 403/83, publ. ONSA z 1983 r., nr 1, poz. 38). Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z takim naruszeniem norm prawa procesowego, w wyniku czego nie zostały ustalone istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne, a ich stwierdzenie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia w całości lub części postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne. Należy przy tym podkreślić, że ocena, czy postępowanie dowodowe stanowić będzie jedynie dopełnienie już przeprowadzonego, czy też będzie ono postępowaniem przeprowadzonym w znacznej części, zależy od okoliczności danej sprawy. Przesadzająca przy tym nie jest ilość dowodów, przeprowadzonych w jego toku, ale zakres faktów, jakie są przedmiotem dowodzenia, a to – jak już zasygnalizowano – w kontekście danej sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że jej merytoryczne rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy nie było uzasadnione. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, albowiem stan faktyczny nie został w pełni ustalony. Według art. 6h u.c.p.g.,. właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c (zasadniczo na których zamieszkują mieszkańcy - przypis), są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jednym ze sposobów ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, jest metoda wskazana w pkt 1 ust. 1 art. 6j u.c.p.g., polegająca na zastosowaniu iloczynu liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki tej opłaty. Jak to zaś wynika z uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia 6 marca 2013 r. (Nr XXVI/148/2013), stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uzależniona została od tego, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny (a w ramach tego dodatkowo jeszcze od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub tworzących wspólne gospodarstwo domowe zamieszkujących nieruchomość). W świetle przytoczonego unormowania trafnie Kolegium zwróciło uwagę, że dla określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co do zasady potrzebne jest ustalenie podmiotu, który odpowiada kryterium właściciela w rozumieniu u.c.p.g., liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość oraz rodzaju odpadów i sposobu ich gromadzenia, które to kwestie istotne są dla doboru właściwej stawki opłaty. Spośród faktów istotnych dla sprawy, Burmistrz Miasta i Gminy M. ustalił jedynie, ilu mieszkańców zamieszkuje nieruchomość przy ul. [...] w M. Dlatego zasadnie ocenił organ odwoławczy, że wyjaśnienie całokształtu sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, co z kolei stanowiło usprawiedliwienie dla podjęcia decyzji kasatoryjnej. Wobec podnoszonych w skardze argumentów, które odnosiły się do istoty sprawy, a zwłaszcza tych które dotyczyły aspektów ważnych dla wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zwrócić stronie trzeba uwagę, że otwarcie na nowo postępowania przed organem pierwszej instancji umożliwia skarżącemu wzięcie czynnego udziału w postępowaniu, a w tym także formułowanie stanowiska również w zakresie wysokości stawki opłaty, która uzależniona została od selektywnej zbiórki odpadów. Z przyczyn powyżej przedstawionych skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.