I SA/Wr 1936/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Barbara Ciołek, Sędziowie Sędzia WSA – Tomasz Świetlikowski, Sędzia WSA – Marek Olejnik (sprawozdawca), Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Bedyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale I w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi : "A" we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] 2014 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę. Przedmiotem postępowania jest skarga działającego w imieniu Skarbu Państwa - Ministra Obrony Narodowej – "A" we W. (dalej jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] 2014 r., nr [...], w przedmiocie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. 1. Postępowanie przed organami administracji publicznej 1.1. Jak wskazał organ pierwszej instancji, skarżący posiada w trwałym zarządzie i w użytkowaniu wieczystym nieruchomości położone na terenie Miasta K.. W dniu 29 listopada 2012 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie postanowienia o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W paragrafie 2 uchwały wskazano, że właściciel nieruchomości niezamieszkanej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm., dalej jako u.c.p.g.), zobowiązany jest do złożenia pierwszej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi do dnia 30 kwietnia 2013 r. W związku z tym burmistrz Miasta K. wezwał w dniu 04 września 2014 r. skarżącego do złożenia odpowiedniej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W odpowiedzi skarżący podniósł, że nieruchomości w jego posiadaniu podlegają zwolnieniu od opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie art. 6 ust. 1b u.c.p.g. Po ponownym wezwaniu skarżącego, w dniu 07 października 2013 r., do złożenia stosownej deklaracji, organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie określenia skarżącemu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...], określił jej wysokość za okres od lipca 2013 r. do grudnia 2014 r. w kwocie: - 11.770 zł w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. W. nr [...] w K.; - 594 zł w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. B. G. [...] w K.. Jednocześnie organ pierwszej instancji ustalił termin płatności obu opłat w terminie czternastu ni od doręczenia decyzji. 1.2. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] 2014 r. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta K. i określiło skarżącemu zobowiązanie podatkowe z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami za: - lipiec 2013 r. w wysokości 1.864 (zł); - sierpień 2013 r. w wysokości 2.194 zł; - wrzesień 2013 r. w wysokości 1.272 zł; - październik 2013 r. w wysokości 2.160 zł; - listopada 2013 r. w wysokości 2.944 zł; - grudzień 2013 r. w wysokości 1.930 zł. 1.3. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że przedmiotem sporu jest interpretacja art. 6 ust. 1 b. u.c.p.g. Poza sporem pozostaje natomiast kwestia sposobu ustalenia opłaty za gospodarkę odpadami komunalnymi i jej kwota. Podkreślił przy tym, że sam fakt odbioru odpadów od skarżącego oraz ich ilość została potwierdzona przez przedsiębiorstwo odbierające odpady. Z uwagi na to, uznał ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie za prawidłowe i nie wymagające dalszego uzasadnienia. Jednocześnie wskazał, w oparciu o art. 6q, art. 6o, art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej jako O.p.), że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku nie wyjaśniają jakiego okresu ma dotyczyć postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie organu odwoławczego, skoro decyzja określająca wysokość opłaty zastępuje deklarację a w deklaracji wskazuje się wysokość opłaty za jeden miesiąc, to także decyzja winna określać wysokość miesięcznej opłaty. Decyzja powinna zatem określać wysokość opłaty za konkretne miesięczne okresy, w których powstał obowiązek jej uiszczenia. Na gruncie niniejszej sprawy, na podstawie art. 21 § 1 pkt 1 O.p., terminy płatności przedmiotowej opłaty za poszczególne miesiące wynikają z przepisów prawa miejscowego, Uchwał Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2012 r. nr [...] i z dnia [...] 2013 r. nr [...]. Jak dalej wskazał organ odwoławczy, znowelizowana ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprowadziła reformę systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, na mocy której gminy zostały zobowiązane do objęcia właścicieli nieruchomości systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym zorganizowania od nich odbioru odpadów. Uznając w oparciu o art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 6c u.c.p.g. skarżącego za podmiot zobowiązany do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami, organ odwoławczy wyjaśnił, że Rada Miejska w K. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] 2012 r. objęła nowym systemem gospodarowania odpadami również właścicieli (i użytkowników wieczystych) nieruchomości niezamieszkałych. Skarżący, posiadając w zarządzie trwałym i użytkowaniu wieczystym nieruchomości na terenie K., był zatem zobowiązany do ponoszenia na rzecz Gminy Miejskiej K. opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie czternastu dni od powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie znajdzie zastosowanie art. 6 ust. 1b u.c.p.g. Jak bowiem wskazał w art. 6 u.c.p.g. zostały określone obowiązki tych właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami na rzecz gminy. Obowiązku takiego nie mają ci właściciele, których nieruchomości są niezamieszkałe, powstają na nich odpady komunalne a gmina nie wzięła na siebie obowiązku zagospodarowania tych odpadów. Nie oznacza to jednak, że opłata nie jest w ogóle uiszczana. Wówczas właściciele ci zobowiązani są zawrzeć umowę na korzystanie ze stosownych usług i ponosić opłatę z tego tytułu wynikającą z umowy. Integralną częścią art. 6 u.c.p.g. jest jego ust. 1b, zgodnie z którym jeżeli jest to podyktowane koniecznością ochrony informacji niejawnych, jednostki organizacyjne posiadające nieruchomości stanowiące teren zamknięty w rozumieniu ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), ustalone przez Ministra Obrony Narodowej, mogą nie zawierać umowy na odbieranie odpadów komunalnych. Wówczas, są one zobowiązane do samodzielnego i zgodnego z regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy pozbywania się odpadów komunalnych zebranych na terenie zamkniętym. Jednakże w ocenie organu odwoławczego sam fakt przejęcia przez Gminę Miejską K. obowiązków z zakresu odbioru odpadów z nieruchomości niezamieszkałych wyłącza możliwość powołania się przez skarżącego na art. 6 ust. 1b u.c.p.g. Zwłaszcza, że skarżący w rzeczywistości nie dokonywał samodzielnie i zgodnie z regulaminem wywozu odpadów lecz korzystał z usług podmiotu gospodarczego, który świadczy również usługi w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów na terenie Gminy K.. 2. Postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. 2.1. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił rozstrzygnięciu organu odwoławczego: 2.1.1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: a) błędną wykładnię art. 6 ust. 1b u.c.p.g. poprzez uznanie, że skarżący jest zobowiązany do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i do uiszczenia tejże opłaty; b) błędną wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. poprzez nietrafne przyjęcie, że właścicielem nieruchomości w rozumieniu tego przepisu jest Skarb Państwa - Ministerstwo Obrony Narodowej – "A" we W. , podczas gdy faktycznym właścicielem w rozumieniu tego przepisu jest Skarb Państwa - Ministerstwo Obrony Narodowej – J. W. [...] we W.; 2.1.2. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest: a) art. 21 § 1 pkt 1 i § 3 O.p. poprzez uznanie, że po stronie skarżącego powstało zobowiązanie podatkowe z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami za okres od lipca 2013 r. do grudnia 2013 r., podczas gdy strona była zwolniona z obowiązku złożenia przedmiotowej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i uiszczenia tejże opłaty na podstawie art. 6 ust. 1b u.c.p.g. a wywozu przedmiotowych odpadów dokonywał wyłoniony w trybie przetargu nieograniczonego podmiot; b) art. 247 § 1 ust. 5 w zw. z art. 127 O.p. poprzez ustosunkowanie się jedynie do zarzutów wskazanych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i niedokonanie ponownego rozpatrzenia sprawy a tym samym uznanie, że to na skarżącym ciąży obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i uiszczenia tejże opłaty co doprowadziło do skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie; c) art. 120 O.p. poprzez uznanie, że art. 6 ust. 1b u.c.p.g. nie ma zastosowania w niniejszym stanie faktycznym, a jednostka organizacyjna w rozumieniu tego przepisu nie jest uprawniona do samodzielnego pozbywania się odpadów komunalnych zebranych na terenie zamkniętym; d) art. 191 O.p. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób naruszający określone powołaną normą warunki, która doprowadziła do nałożenia obowiązku w postaci złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i uiszczenia tejże opłaty na Skarb Państwa - Ministerstwo Obrony Narodowej – "A" we W., podczas gdy obowiązek ten winien zostać ewentualnie nałożony na Skarb Państwa - Ministerstwo Obrony Narodowej – "B" we W.. 2.2. Podnosząc powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważność decyzji organu odwoławczego w całości, z uwagi na ziszczenie się przesłanek wskazanych w art. 247 § 1 ust. 3 i 5 O.p. oraz o zasądzenie od organu odwoławczego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. 2.3. W uzasadnieniu skargi podał, że organ odwoławczy bezpodstawnie ograniczył się do wykładni językowej art. 6 ust 1 b. u.c.p.g. nie uwzględniając celu tego przepisu jakim jest zapewnienie ochrony informacjom niejawnym. W tym zakresie skarżący powołał się na uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 01 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 ze zm.) w którym wskazano, że wprowadzenie art. 6 ust. 1 b u.c.p.g. jest związane ze względu na obowiązek osób wjeżdżających na teren zamknięty posiadania certyfikatu poświadczającego bezpieczeństwo, co czasami może być trudne do uzyskania. W konsekwencji zdaniem skarżącego art. 6 ust. 1b u.c.p.g. traktuje bezpieczeństwo państwa jako dobro na tyle istotne, że daje podstawę do samodzielnego wykonywania obowiązku gospodarowania odpadami. Zaś zapewnienie takiej ochrony można zrealizować jedynie poprzez wybór wykonawcy, który posiada odpowiednie kwalifikacje jak i uprawnienia, pozwalające na pełną ochronę informacji niejawnych. Dalej skarżący wskazał, że za okres od lipca 2013 r. do grudnia 2013 r. odpady komunalne z nieruchomości na terenie Miasta K. odbierała wyłoniona w trybie przetargu nieograniczonego firma "C" S.A., za które to otrzymała wynagrodzenie. W związku z powyższym Gmina K. w żadnym zakresie nie dokonała odbioru odpadów, za które przysługiwałyby opłaty objęte zaskarżoną decyzją. Dalej skarżący podniósł, że organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, ograniczając się jedynie do ustosunkowania się do zarzutów wskazanych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i nie dokonując ponownego rozpatrzenia sprawy. Skarżący podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pominęło w istotnym zakresie ocenę decyzji organu pierwszej instancji pod kątem zastosowanych w niej przepisów prawa procesowego (art. 133 O.p.) jak i materialnego (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.). W jego ocenie, że poprzez naruszenie art. 127 O.p. organ odwoławczy organ nie dostrzegł, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja jest obarczona wadą nieważności, z uwagi na fakt, że została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o u.c.p.g. do właścicieli nieruchomości zaliczani są także współwłaściciele, użytkownicy wieczyści oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu a także inne podmioty władające nieruchomością. Organ odwoławczy ustalił, jedynie, że Skarb Państwa - Ministerstwo Obrony Narodowej – "A" we W. jest trwałym zarządcą, nie ustalając, że podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i uiszczenia tejże opłaty jest Skarb Państwa - Ministerstwo Obrony Narodowej – "B" W. (2 Wojskowy Oddział Gospodarczy we W.). W tym zakresie skarżący nie zgodził się z ustaleniami Burmistrz Miasta K., że wspomniana Jednostka jest jedynie administratorem nieruchomości, któremu wewnętrzne regulacje i struktury organizacyjne przypisały zadania związane z gospodarką komunalną, co w rozumieniu przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie czyni jej właścicielem nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 tejże. Skarżący wskazał, że zgodnie z Rozkazem nr 191 Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych z dnia 11 sierpnia 2011 r. został wprowadzony do użytku "Podział kompetencji i zadań pomiędzy Wojskowymi Oddziałami Gospodarczymi i jednostkami wojskowymi realizującymi zadania z zakresu administrowania nieruchomościami i gospodarowania sprzętem infrastruktury, a Rejonowymi Zarządami Infrastruktury". Zgodnie z tym podziałem kompetencji i zadań Wojskowe Oddziały Gospodarcze były zobowiązane między innymi do zakupu usług komunalnych lub realizacji systemem gospodarczym, w tym wywóz i składowanie nieczystości stałych oraz wywóz i zrzut nieczystości płynnych. Ponadto, jak skarżący podkreślił, przekazał on Protokołami zdawczo - odbiorczymi "B" we W. nieruchomości w K. w administrację i użytkowanie, co powoduje że jednostką organizacyjną odpowiedzialną za wykonanie obowiązku polegającego na złożeniu deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i uiszczenia tejże opłaty jest Skarb Państwa - Ministerstwo Obrony Narodowej – "B" we W. (2 Wojskowy Oddział Gospodarczy we W.), który posiada faktyczne środki na realizację tych obowiązków. W konsekwencji organowi odwoławczemu, zdaniem skarżącego, rażąco naruszył art. art. 191 O.p. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób naruszający określone powołaną normą warunki, która doprowadziła do nałożenia obowiązku na inny podmiot niż zobowiązany. 2.4. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie, podnosząc ponadto, że skarżący w toku całego postępowania przed organami pierwszej i drugiej instancji nie podniósł, że nie jest stroną postępowania. Ponadto z przedłożonych przez skarżącego dokumentów nie wynika, aby to "B" we W. była podmiotem zobowiązanym a nie on sam. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. 3.1. Skarga nie jest zasadna. 3.2. Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od omówienia zarzutu nieważności postępowania, jako najdalej idącego pod względem skutków prawnych. Zdaniem skarżącego, nieważność zaskarżonej decyzji wynika z faktu zaadresowania jej do podmiotu, który nie jest stroną w sprawie. Tym samym miało dojść do realizacji przesłanki, o której mowa w art. 247 § 1 pkt 5 O.p. Z tak postawionym zarzutem nie sposób jednak zgodzić się. Należy przede wszystkim zauważyć, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada na właścicieli nieruchomości szereg obowiązków z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym obowiązek pozbywania się zebranych na terenie ich nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przy czym art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. rozszerza pojęcie "właściciela nieruchomości", wykraczając poza jego prywatnoprawne rozumienie, o takie kategorie podmiotów jak: współwłaściciele, użytkownicy wieczyści oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu (podkreślenie Sądu) a także inne podmioty władające nieruchomością. W tym kontekście należy wskazać, że zarówno skarżący – "A" we W. - jak i "B" we W., wskazana przez skarżącego jako rzeczywistą stronę postępowania administracyjnego, są jednostkami organizacyjnymi państwowymi, nie mającymi osobowości prawnej. W związku z tym ewentualne obciążenie tych jednostek opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w oparciu o art. 6h u.c.p.g. a więc jako właścicieli nieruchomości, musi być rozpatrywane na gruncie zarządu trwałego, o którym mowa w art. 18 i art. 43-50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej jako u.g.n.). Zgodnie zaś z art. 43 ust. 1 i 2 u.g.n. trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomości należącej do Skarbu Państwa przez jednostkę organizacyjną nie mającą osobowości prawnej. Wykonywanie zarządu polega na korzystaniu z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu działania danej jednostki. Co istotne, w oparciu o art. 50 u.g.n. do spraw nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy o prawie rzeczowym - użytkowaniu - o którym mowa w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz. U z 2014 r., poz. 121, dalej k.c.). Należy dalej wskazać, że w myśl art. 45 ust. 1 u.c.p.g., trwały zarząd ustanawia się w formie decyzji administracyjnej, zaś w świetle art. 48 ust. 1 u.c.p.g. możliwe jest jego przekazanie, również w formie decyzji administracyjnej, pomiędzy dwiema osobnymi jednostkami państwowymi lub samorządowymi. W niniejszej sprawie skarżący kwestionuje fakt bycia stroną postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właśnie z uwagi na treść rozkazu nr 191 z dnia 11 sierpnia 2011 r. Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych oraz fakt przekazania nieruchomości w K. w użytkowanie i administrowanie 2 Wojskowemu Oddziałowi Gospodarczemu we W. (Jednostka "B"). Mając jednak na uwadze regulację zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami odnośnie ustanawiania i przenoszenia zarządu trwałego, uznać należy, że do przeniesienia zarządu trwałego między wymienionymi jednostkami organizacyjnymi nie doszło. Wskazany wyżej rozkaz oraz czynności faktyczne, potwierdzone protokołami Zdawczo-Odbiorczymi o nr [...] i [...] z dnia 30 września 2012 r. nie można uznać w tym zakresie za skuteczne w stosunkach erga omnes a więc z podmiotami trzecimi w stosunku do Skarbu Państwa i wymienionych jednostek. W istocie, zarówno przedmiotowy rozkaz jak i protokoły zdawczo-odbiorcze, a ściślej rozkazy i instrukcje stanowiące podstawę ich sporządzenia, stanowią regulacje wewnętrzne jednostek organizacyjnych Wojska Polskiego w zakresie administrowania powierzonym im mieniem w ramach trwałego zarządu. Jednakże w stosunkach zewnętrznych, zarówno cywilnoprawnych jak i administracyjnych, podmiotem mającym umocowanie do występowania, w zakresie nieruchomości Skarbu Państwa jest ta jednostka organizacyjna, której został powierzony zarząd trwały. Ona bowiem realizuje uprawnienia i obowiązki z tym związane w imieniu Skarbu Państwa. To zaś, że jednostka ta w ramach struktury organizacyjnej powierzyła wszystkie lub niektóre tylko zadania innym jednostkom organizacyjnym, nie może skutecznie wpływać na zakres zarządu trwałego. W toku postępowania skarżący natomiast nie przedstawił odpowiedniej decyzji administracyjnej, z której wynikałoby przekazanie trwałego zarządu nad nieruchomościami w K. na rzecz "B". Co więcej, należy stwierdzić, że organy administracyjne obu instancji prawidłowo ustaliły podmiot zobowiązany do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, opierając się w tym zakresie ewidencją gruntów i budynków. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. u. z 2012 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa w katastrze nieruchomości ujawnia się podmioty, które władają lub gospodarują nimi w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jedynie na marginesie należy wskazać, że w oparciu o art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencja gruntów i budynków stanowi podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Wymaga wskazania, że powyższe stanowisko pozostaje prawdziwe nawet wobec faktu, że "B" jest posiadaczem zależnym przedmiotowych nieruchomości, wynikającym z protokolarnego ich przekazania. Jakkolwiek art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g stanowi również o "innych podmiotach władających nieruchomością", co niewątpliwie obejmuje posiadanie samoistne jak i zależne, to jednak umieszczenie tego sformułowania na końcu omawianego przepisu, po szeregu przecinków, sugeruje, że ta kategoria podmiotów obejmuje te jednostki, które nie mieszczą się w żadnej z poprzednich kategorii, o których mowa w przepisie. Tym samym, pierwszeństwo w ponoszeniu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy przyznać skarżącemu, będącemu trwałym zarządcą, przed "B", mającą jedynie posiadanie przedmiotowych nieruchomości bądź wywodzącą swoje uprawnienia z umowy cywilno-prawnej (umowa zlecenia, użyczenie, najem, dzierżawa). Tym samym w sprawie nie może być mowa o skierowaniu zaskarżonej decyzji do nieprawidłowego statio fisci a tym samym nie zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 247 § 1 pkt 5 O.p. 3.3. Stwierdzając powyższe, należy ustosunkować się do zarzutu skarżącego odnośnie naruszenia przez organ odwoławczy art. 6 ust. 1b u.c.p.g. i zarzutu rażącego naruszenia prawa, mającego skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 247 § 1 pkt 3 O.p. Rozważania w tym zakresie wymagają poprzedzenia paroma uwagami natury porządkowej. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że ustawa z dnia 01 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw wprowadziła niezwykle daleko idącą zmianę w obrębie gospodarki odpadami komunalnymi w Polsce. Zmianie bowiem uległ sposób, w jaki właściciel nieruchomości ma realizować obowiązek, o którym mowa w art. 5 ust. 3 u.c.p.g., to jest pozbywania się uprzednio zebranych odpadów komunalnych ze swojej nieruchomości. Do czasu wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej, obowiązek ten był realizowany poprzez zawarcie umowy o odbiór odpadów ze stosownym przedsiębiorcą (mającym licencję na odbiór odpadów). Dotychczas obowiązujący system został jednak zastąpiony systemem, w którym to gmina przejęła całość obowiązków związanych z odbieraniem odpadów komunalnych z poszczególnych nieruchomości, w zamian za opłatę, o czym jest mowa w art. 6h u.c.p.g. Został on jednak "domyślnie" utrzymany w stosunku do nieruchomości niezamieszkałych, o których mowa w art. 6c ust. 2 u.c.p.g., a więc na terenie których powstają odpady komunalne. Jednakże rada gminy może w drodze uchwały rozszerzyć system gminny również na ten typ nieruchomości. W konsekwencji, właściciel nieruchomości niezamieszkałej staje się również podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłaty na rzecz gminy. Jego dotychczasowa umowa o wywóz odpadów zaś wymaga z mocy prawa z uwagi na to, że przewidywane w niej świadczenie (wywóz odpadów) stało się niemożliwe - art. 475 § 1 k.c. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Gmina Miejska K. uchwałą z dnia [...] 2012 r. nr [...], rozszerzyła system gminny gospodarowania odpadami komunalnymi na wszystkie nieruchomości na jej terenie. Stwierdzając powyższe, należy dalej wskazać, że istotą sporu w sprawie jest możliwość zastosowania przez skarżącego art. 6 ust. 1b u.c.p.g., stanowiącego: "Jeżeli jest to podyktowane koniecznością ochrony informacji niejawnych, jednostki organizacyjne posiadające nieruchomości stanowiące teren zamknięty w rozumieniu ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 oraz z 2013 r. poz. 805 i 829), ustalone przez Ministra Obrony Narodowej, mogą nie zawierać umowy na odbieranie odpadów komunalnych. W takim przypadku jednostka organizacyjna jest obowiązana do samodzielnego i zgodnego z regulaminem pozbywania się odpadów komunalnych zebranych na terenie zamkniętym." Wykładnia językowa przepisu prowadzi do wniosku, że ustanawia on swoistą ulgę na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegającą na wyłączeniu spod powszechnego obowiązku zawierania umów o odbiór odpadów komunalnych. W związku z tym, konieczne jest sformułowanie paru uwag. Po pierwsze, określenie "mogą nie zawierać umowy" wyraźnie ogranicza zastosowanie tego przepisu do sytuacji, w których to na terenie danej gminy jej rada nie zdecydowała się (podkreślenie Sądu) objąć systemem opłat wszystkich nieruchomości, w tym niezamieszkałych. Po drugie, należy zwrócić uwagę, że sporny przepis wszedł w życie wraz z ustawą nowelizacyjną. Zastąpił on całkowicie obowiązujący do tej pory art. 6 ust. 7 u.c.p.g., który to w wersji pierwotnej stanowił: "Art. 6. (...) 7. Przepisów ust. 1-6 nie stosuje się do obiektów wykorzystywanych do celów wojskowych Ministerstwa Obrony Narodowej oraz jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, w zakresie usuwania odpadów komunalnych." Został on jednak znowelizowany ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) i uzyskał - po zmianie numeracji - brzmienie: Art. 6. (...) 5. Przepisów ust. 1-4 nie stosuje się do obiektów wykorzystywanych do celów wojskowych oraz jednostek organizacyjnych Służby Więziennej w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Ostatecznie zaś i ten przepis został uchylony ustawą z dnia 19 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 7, poz. 78). W konsekwencji, przed wejściem w życie ustawy nowelizacyjnej z dnia 01 lipca 2011 r., także obiekty wykorzystywane do celów wojskowych oraz jednostki organizacyjne Służby Więziennej miały obowiązek zawierania stosownych umów z odpowiednimi podmiotami o odbieranie odpadów komunalnych. Wejście w życie art. 6 ust. 1b. u.c.p.g. oznacza zatem jedynie ograniczony w zakresie powrót do dawnych uregulowań i to tylko odnośnie obowiązku zawierania umów o odbiór odpadów. Niewątpliwie jednak, rezygnacja przez gminę z systemu umownego i objęcie całości terytorium systemem opłatowym spowoduje, że nowy ustrój gospodarki odpadami znajdzie się poza zakresem zastosowania normy prawnej, wynikającej z treści art. 6 ust. 1 b u.c.p.g. Należy podkreślić, że argumentacja skarżącego dotycząca wykładni celowościowej omawianego przepisu jest nieprawidłowa. Wskazania wymaga bowiem, że pierwszeństwo w egzegezie tekstu prawnego ma zawsze wykładnia językowa (gramatyczna) i to ona zakreśla granice wszystkich możliwych znaczeń (norm) wynikających z danego przepisu. To zaś oznacza, że metody wykładni celowościowej i systemowej mogą służyć jedynie do wyboru jednego z tych znaczeń, które to w ocenie interpretatora jest preferowane przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w obecnym brzmieniu, wykładnia językowa omawianego przepisu wyraźnie ogranicza jego zastosowanie do systemu umownego a więc takiego, w którym właściciele nieruchomości niezamieszkałych nie są objęci systemem opłatowym; mają obowiązek zawarcia indywidualnych umów o wywóz odpadów komunalnych ale jednocześnie nie ponoszą z tego tytułu opłat na rzecz gminy. Tymczasem objęcie na mocy art. 6c ust. 2 u.c.p.g. wszystkich nieruchomości na terenie gminy systemem opłatowym wyłącza całkowicie, jak to zostało wskazane wyżej, możliwość pozbywania się odpadów komunalnych w inny sposób, niż przez gminę (która z kolei posługuje się w tym zakresie wybranym przez siebie przedsiębiorcą). Skoro w Gminie Miejskiej K. został całkowicie wyeliminowany system umowny a więc wszyscy właściciele mają obowiązek ponoszenia opłat na rzecz Gminy, to przepis art. 6 ust 1b u.c.p.g. w ogóle nie może mieć zastosowania. W konsekwencji, jego wykładnia celowościowa jest zbędna. Co więcej postulat skarżącego zastosowania w sprawie analogii do systemu opłatowego nie ma swojego uzasadnienia. Tak jak zostało to wskazane wyżej, art. 6 ust. 1b u.c.p.g. należy traktować jako swoistą ulgę, stanowi on bowiem wyłom w zasadzie powszechności obowiązku zawierania umów o odbiór odpadów a w formie analogicznej, proponowanej przez skarżącego, stanowiłby wyłom w zasadzie powszechności ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tymczasem opłata ta stanowi niewątpliwie daninę publicznoprawną a zatem mają do niej zastosowanie wszystkie uwagi wypracowane na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych i doktryny w zakresie równości i powszechności jej ponoszenia. W konsekwencji, oznacza to, że wszystkie ulgi wyłączające obowiązek jej ponoszenia muszą być interpretowane zawężająco. Zwłaszcza w kontekście stosowania analogi. Dodatkowego argumentu, za wyłączeniem w tym zakresie analogii, a więc przeciwko rozszerzeniu zakresu zastosowania art. 6 ust. 1b u.c.p.g. również do systemu opłatowego, dostarcza wykładnia historyczna. Jak zostało wykazane, przed nowelizacją z dnia 01 lipca 2011 r. przez pewien okres w ogóle nie istniało zwolnienie z obowiązku zawierania umów o odbiór odpadów dla jednostek wojskowych. A obecnie obowiązujące weszło w życie wraz z ta nowelizacją. W domyśle zatem uwzględnia ono fakt, że wraz z tym przepisem ustanowiony został system opłatowy. Innymi słowy, gdyby ustawodawca chciał, aby zwolnienie z art. 6 ust. 1 b u.c.p.g. obejmowało także system opłatowy, to by dokonał wyraźnej w tym względzie wzmianki. Możemy zatem mówić w niniejszej sprawie co najwyżej o luce prawnej de lege ferenda. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. 3.4. Dalej należy stwierdzić, że uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji organu pierwszej instancji było w uzasadnione. Decyzja ta była bowiem obarczona wadą, polegająca na tym, że określała zobowiązanie skarżącego w sposób łączny (jedna kwota) a nie za poszczególne miesiące 2013 r. Tymczasem zgodnie z art. 6i ust. 2 u.c.p.g. obowiązek ponoszenia tej opłaty powstaje za każdy miesiąc, w trakcie którego powstawały na danej nieruchomości odpady komunalne. Natomiast argumentacja towarzysząca temu rozstrzygnięciu nie jest całkowicie prawidłowa. Nie mniej uchybienie to nie jest wadą uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło bowiem, że skarżący miał obowiązek składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi co miesiąc z uwagi na to, że za te okresy powstaje obowiązek ponoszenia tej opłaty. Organ nie uwzględnił jednak art. 6m ust. 1 i 2 u.c.p.g., w myśl którego obowiązek złożenia stosownej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest konsekwencją posiadania statusu podmiotu zobowiązanego do ponoszenia tej opłaty. W pkt 3.2-3.3. niniejszego pisemnego uzasadnienia wykazano dlaczego należy przyjąć, że skarżący jest podmiotem zobowiązanym. Wymaga jednak podkreślenia, że wbrew stanowisku organu odwoławczego, deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składa się tylko raz, do czasu zmiany okoliczności faktycznych, od których uzależniona jest wysokość tej opłaty. Powyższe wynika a contrario z art. 6m ust. 2 u.c.p.g., pomimo tego, że na mocy art. 6i ust. 2 u.c.p.g. zobowiązanie z tytułu przedmiotowej opłaty powstaje co miesiąc. Stąd też zaskarżona decyzja określająca zobowiązanie w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi zastępuje, co prawda na zasadzie art. 21 § 3 O.p., deklarację skarżącego ale tylko za poszczególne miesiące, za które powstała zaległość w ponoszeniu opłaty. 3.5. Odnosząc się do zarzutów natury procesowej, wskazać należy, że wobec stwierdzenia braku naruszenia przepisów prawa materialnego, w sprawie nie może być mowa o naruszeniu art. 120 O.p., ustanawiającego na gruncie procedury podatkowej zasadę legalizmu i praworządności. Fakt, że strona postępowania podatkowego odmiennie - błędnie - interpretuje zastosowane przez organy podatkowe przepisy nie może oznaczać naruszenia wskazanych wyżej zasad. 3.6. W ocenie Sądu organy administracji obu instancji nie naruszyły przepisów postępowania w zakresie nakazującym uchylenie zaskarżonej decyzji czy też poprzedzającego ją rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta K.. Organy w sposób prawidłowy zgromadziły w sprawie materiał dowodowy i działając na podstawie art. 122 i 187 § 1 O.p. dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy, gromadząc wszystkie niezbędne dowodowy w sprawie. Równie prawidłowo dokonały jego oceny w kontekście wiedzy, doświadczenia życiowego i zasad prawidłowego rozumowania, czy zrealizowały wymóg wynikający z art. 191 O.p. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, zarówno co do ustaleń faktycznych jak i prezentacji stanowiska prawnego, spełnia wymogi określone w art. 210 § 1 O.p. W świetle powyższego nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że w sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, które to naruszenie miało polegać na tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odniosło się jedynie od zarzutów zawartych w odwołaniu, nie dokonując rozpatrzenia sprawy samodzielnie. Analiza uzasadnienia organu drugiej instancji prowadzi do wniosku, że organ ten z należytą uwagą odniósł się do zbadania sprawy i odniósł się do zarzutów skarżącego. To, że pominął kwestię legitymacji podmiotowej skarżącego w sprawie, nie stanowi w ocenie Sądu uchybienia. Obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, wynikający z art. 122 i 187 § 1 O.p. nie ma charakteru absolutnego. Żaden bowiem organ administracji publicznej nie ma nieograniczonej wiedzy na temat istniejących stosunków prawnych. W związku z tym, bez udziału strony postępowania, która ma zdecydowanie pełniejszą wiedzę na temat swojej sytuacji procesowej, nie jest w stanie stwierdzić, że zachodzą okoliczności wyłączające ją z roli strony postępowania administracyjnego. Zaś w niniejszej sprawie, skarżący z możliwości pełnego przedstawienia swojej sytuacji prawnej nie skorzystał. 3.7. Z uwagi na powyższe, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę należało oddalić.