I SA/Wr 2218/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Henryka Łysikowska, Sędzia WSA Dagmara Dominik - Ogińska, Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Protokolant: Starszy referent sądowy Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 lipca 2013 r. do 28 lutego 2014 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; II. stwierdza, że ww. decyzje nie podlegają wykonaniu; III. przyznaje radcy prawnemu P. K., ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wynagrodzenie w kwocie [...] (słownie: [...]) zł, w tym podatek od towarów i usług w kwocie [...] (słownie: [...]) zł, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Przedmiotem skargi J. J. (dalej także: strona, skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej: SKO, Kolegium) z dnia [...] sierpnia 2014 r. (nr [...]), utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Spółki Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o. o. z/s w L. z dnia [...] maja 2014 r. (nr [...]), określającą skarżącemu wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 lipca 2013 r. do 28 lutego 2014 r. Z akt sprawy wynika, że w skierowanym jednocześnie do - wskazanych jako strona – J. J. i J. J. (małżonki skarżącego) wezwaniu z 24 lipca 2013 r., Prezydent Miasta L. wezwał ww. do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Uzasadniał, że - jako właściciele (współwłaściciele) nieruchomości położonej w L. przy ul. B. [...], pomimo obowiązku ustawowego - nie złożyli oni wymaganej deklaracji. Jako podstawę prawną wezwania podał art. 274a § 1 w zw. z art. 155 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. - dalej: O.p.), art. 6h i art. 6m w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm. - dalej: u.u.c.p.g.) oraz uchwałę nr XXXVIII/293/13 Rady Miejskiej w L. z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości (Dz. Urz. Woj. D. z 28 maja 2013, poz. [...]). Pismem z 16 stycznia 2014 r., działając w ramach przyznanego upoważnienia, Zarząd Spółki Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o. o. z/s w L. ponowił wezwanie. Z uwagi na niezłożenie deklaracji zgodnie z wezwaniem, skierowanym tylko do J. J., postanowieniem z [...] marca 2014 r., ww. Zarząd wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, należnej od skarżącego, jako właściciela nieruchomości położonej w L. przy ul. B. [...]. Powołaną na wstępie decyzją, ww. Zarząd określił skarżącemu wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 lipca 2013 r. do 28 lutego 2014 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, od której to decyzji skarżący odwołał się. Skarżoną decyzją, SKO decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Decyzję SKO, kwestionując wysokość opłaty śmieciowej, skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. W piśmie z 4 lutego 2015 r., w uzupełnieniu skargi, skarżący - reprezentowany przez ustanowionego z urzędu pełnomocnika, zaskarżył decyzję SKO w całości, zarzucając jej - mające wpływ na wynik sprawy - naruszenie przepisów postępowania: - art. 123 § 1, art. 165 § 4 i art. 200 § 1 w zw. z art. 133 § 1 O.p. poprzez brak powiadomienia współwłaściciela nieruchomości – J. J. - o wszczęciu postępowania administracyjnego, pominięcie go w postępowaniu, nie zapewnienie ww. prawa do czynnego udziału w postępowaniu, jak również nie doręczenie mu decyzji organów I i II instancji; - art. 210 § 1 O.p. przez nienależyte uzasadnienie skarżonej decyzji, z uwagi na brak pouczenia o obowiązku naliczenia odsetek. Tak stawiając zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i przyznanie ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi (radcy prawnemu) zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w wysokości 150% stawki minimalnej, powiększonej o podatek VAT. W uzasadnieniu skarżący zwrócił uwagę, że z pism kierowanych do małżonków, w tym z wezwania do złożenia deklaracji, wynika, iż organ miał świadomość, że są oni współwłaścicielami nieruchomości a co za tym idzie stroną niniejszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: u.p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Kognicję Sądu doprecyzowuje art. 134 § 1 u.p.p.s.a., zgodnie z którym, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W zakresie tak określonych kompetencji Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4) u.u.c.p.g., ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli (podkreślenie Sądu), użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Stosownie do art. 6c u.u.c.p.g., gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. W myśl art. 6h u.u.c.p.g., właściciele nieruchomości (...) są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przepis art. 6m u.u.c.p.g. stanowi, że właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane /.../ (art. 6o ust. 1 u.u.c.p.g.). W sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa /.../ (art. 6q ust. 1 u.u.c.p.g.). Nie ulega wątpliwości, że - zgodnie z powołanymi przepisami - zobowiązanymi do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są wszyscy współwłaściciele nieruchomości i że każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny w określeniu wysokości tej opłaty. Zatem stroną postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości takiej opłaty powinni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości (wielość stron), a więc w niniejszej sprawie oboje współmałżonkowie (J. J. i J. J.), będący - na co wskazują akta sprawy - współwłaścicielami nieruchomości położonej w L. przy ul. B. [...]. Z akt sprawy wynika, że początkowo organ administracji prawidłowo kierował wezwania do strony - obojga małżonków, jako współwłaścicieli ww. nieruchomości. Postanowieniem z [...] marca 2014 r., postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi organ I instancji wszczął już jednak wyłącznie wobec skarżącego. W myśl art. 133 § 1 O.p., stroną w postępowaniu podatkowym jest podatnik, płatnik, inkasent lub ich następca prawny, a także osoba trzecia, o której mowa w art. 110-117b, która z uwagi na swój interes prawny żąda czynności organu podatkowego, do której czynność organu podatkowego się odnosi lub której interesu prawnego działanie organu podatkowego dotyczy. Datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania (art. 165 § 4 O.p.). Na podstawie art. 3 pkt 3 lit. c), art. 6 i art. 7 O.p. w zw. z art. 6q u.u.c.p.g. należy przyjąć, że stroną postępowania podatkowego jest także podmiot odpowiedzialny za uiszczenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 3 lit. c) O.p., ilekroć w O.p. jest mowa o podatkach - rozumie się przez to również opłaty oraz niepodatkowe należności budżetowe. Istotnym elementem, podanej w art. 133 § 1 O.p., definicji strony jest interes prawny bezpośrednio odnoszący się do sfery danego podmiotu, który legitymuje ten konkretny podmiot do przypisania mu przymiotu strony w konkretnym postępowaniu. Pod pojęciem interesu prawnego rozumie się interes zgodny z prawem i chroniony przez prawo. Interes prawny wynika z całokształtu okoliczności zaistniałych w danej sprawie. O tym, czy i kto posiada interes prawny, można orzec wyłącznie na podstawie analizy właściwych norm materialnoprawnych. Są to te same normy, które kształtują stosunek podatkowoprawny. Interes prawny każdorazowo winien wynikać z konkretnej normy prawa materialnego i odnosić się do określonego stanu faktycznego. Interes prawny musi ponadto bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu (P. Pietraszyn, Komentarz do art. 133 ustawy - Ordynacja podatkowa, Lex 2013). W rozstrzyganej sprawie, podstawą materialnoprawną, z której wynika status strony każdego ze współwłaścicieli nieruchomości, są przytoczone wcześniej przepisy art. 2 ust. 1 pkt 4) i art. 6h u.u.c.p.g., z których wynika, że wszyscy współwłaściciele nieruchomości są odpowiedzialni za uiszczenie przedmiotowej opłaty, a tym samym mają interes prawny w określeniu jej wysokości. Organ administracji powinien wszcząć i prowadzić postępowanie w przedmiocie określenia ww. opłaty wobec wszystkich osób, które są zobowiązane do jej poniesienia. Konieczność taką determinuje zasada, że zakres postępowania każdorazowo wyznacza norma prawa materialnego. Ta zaś każe ustalić pełny krąg osób odpowiedzialnych za opłatę przewidzianą w u.u.c.p.g., a w konsekwencji wszcząć postępowanie w sprawie wobec wszystkich współwłaścicieli nieruchomości położonej w L. przy ul. B. [...], którymi są współmałżonkowie J. J. i J. J. Za niezasadny natomiast należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 210 § 1 O.p. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na brak pouczenia o obowiązku naliczenia odsetek za zwłokę, w przypadku, gdy upłynął termin płatności opłaty i dodatkowo nie zachodzą przypadki, w których odsetek się nie nalicza. Zgodnie bowiem z art. 55 § 1 O.p., odsetki za zwłokę wpłacane są bez wezwania organu podatkowego. Zatem obowiązek zapłaty odsetek za zwłokę wynika wprost z przepisów prawa. Zgodnie z art. 210 § 4 zd. 2 O.p., uzasadnienie prawne decyzji zawierać powinno wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Ww. przepis a także art. 121 § 2 O.p., nakazując udzielać stronie niezbędnych informacji i wyjaśnień o przepisach prawa, nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa. Obowiązki przewidziane w tych przepisach nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów (por. wyrok NSA z 20 października 2011 r., II OSK 1450/10, opubl. w CBOSA). Reasumując, nie wszczynając postępowania i nie doręczając decyzji wszystkim współwłaścicielom nieruchomości zobowiązanym do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, orzekające w sprawie organy naruszyły art. 133 § 1, art. 165 § 4 i art. 211 O.p. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4) i art. 6h u.u.c.p.g. (także wiele innych przepisów traktujących o wszczęciu i prowadzeniu postępowania w stosunku do strony, np. art. 123 § 1 O.p., zgodnie z którym, organy podatkowe obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Dostrzeżone naruszenia musiały skutkować uchyleniem decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a., o czym orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, należy wszcząć i prowadzić postępowanie w stosunku do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia art. 152 u.p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Zasądzenie na rzecz pełnomocnika strony skarżącej, radcy prawnego P. K., wynagrodzenia tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej na zasadzie prawa pomocy przed sądem I instancji, w kwocie [...] zł, w tym 23% podatek od towarów i usług, znajduje podstawy w art. 250 u.p.p.s.a. oraz § 6 pkt 1 w zw. z § 2 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).