I SA/Wr 225/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Kieres, Sędziowie: sędzia WSA Tadeusz Haberka, asesor WSA Iwona Solatycka (sprawozdawca), Protokolant: starszy specjalista Paulina Wódka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 września 2024 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 7 grudnia 2023 r. nr SKO 4121/259/2023 w przedmiocie opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz odmowy umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Mieroszowa z dnia 15 września 2023 r. nr FP.6232.1.70.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej: Organ odwoławczy, SKO, Kolegium) z dnia 7 grudnia 2023r. Nr SKO 4121/259/2023r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. (dalej: Organ I instancji, Burmistrz) z dnia 15.09.2023 r., nr FP.6232.1.70.2022 określającą Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w M. (dalej: Wspólnota Mieszkaniowa, Strona, Skarżąca) wysokość opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w M. przy ul. [...] za listopad 2022 r. w kwocie 616 zł oraz odmawiającą umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 26 stycznia 2023 r. Nr FP.6232.1.70.2022 Burmistrz określił Wspólnocie Mieszkaniowej wysokość opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej przy ul. [...] w M., za miesiąc listopad 2022 r. w wysokości 616,00 zł w związku z brakiem segregacji odpadów. Przed wszczęciem postępowania o braku segregacji odpadów został powiadomiony podmiot tj. Z. Sp. z o.o. (dalej Z.), który zawarł umowę o zarzadzanie ze Wspólnotą Mieszkaniową oraz władze gminy. Z. doręczano również kolejne pisma w sprawie, w tym postanowienie o wszczęciu postępowania, aż do dnia ustanowienia pełnomocnika przez Wspólnotę Mieszkaniową. Po rozpatrzeniu odwołania Kolegium, decyzją z dnia 16 czerwca 2023r. nr SKO 4121/65/2023 uchyliło decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji. Kolegium uznało, że zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający i wymaga uzupełnienia. Do sprawy zgłosił się pełnomocnik uprawniony do reprezentowania strony przed Organem I instancji przez Wspólnotę Mieszkaniową. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz M. decyzją z dnia 15 września 2023 r., nr FP.6232.1.70.2022 określił wysokość opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w M. przy ul. [...] za listopad 2022 r. w kwocie 616 zł oraz odmówił umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Po rozpatrzeniu odwołania Kolegium, decyzją z dnia 7 grudnia 2023r. Nr SKO 4121/259/2023 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, doręczając decyzję Wspólnocie Mieszkaniowej reprezentowanej przez Zarząd. W skardze z dnia 12.02.2024r. Wspólnota Mieszkaniowa zarzuciła decyzji SKO: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 121 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2383, 2760 - ., dalej O.p.), art. 122 O.p., art. 124 O.p., art. 187 O.p., art. 210 § 4 O.p. a contrario art. 191 O.p. w zw. z art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, str. 1 ze zm., zwana dalej Kartą), art. 14 Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych otwarty do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167, dalej Pakt), art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie dnia 4.11.1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. U.zl993r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm., dalej Konwencja), art. 45, art. 2, art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej Konstytucja RP), poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza z dnia 15 września 2023 r., w której zaniechano zebrania materiału dowodowego wskazującego, że odpady zostały wytworzone przez Wspólnotę Mieszkaniową. b) art. 123 O.p., art, 192 O.p. w zw. z art. 145 §1 O.p. w zw. z 41 Karty, art. 14 Paktu i art. 6 Konwencji, przez utrzymanie w mocy decyzji, kończącej postępowanie podatkowe, w którym uchybiono obowiązkowi doręczenia pism Wspólnocie Mieszkaniowej - Stronie postępowania. Do czasu wydania decyzji Burmistrza M. z dnia 15 września 2023 r., wszelka korespondencja była adresowana do Z., będącego zarządcą nieruchomości, c) art. 140 O.p. w zw. z art. 41 Karty, art. 2, art. 7 i art. 45 Konstytucji RP, w zw. z art. 14 Paktu, art. 6 Konwencji, poprzez niezawiadomienie strony o tym, iż postępowanie odwoławcze, które zostało zainicjowane odwołaniem w dniu 3 października 2023 r., niezostanie rozstrzygnięte w terminie właściwym, tym samym naruszając uzasadnione oczekiwanie jednostki do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, które jest zasadą rzetelnego procesu. d) naruszenie art. 293 § 2 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 2 Konstytucji RP, art. 129 O.p., art. 6 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia Dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. U. UE, L. z 2016 r. Nr 119, str. 1 ze zm.), w zw. z art. 41 Karty, art, 14 Paktu i art. 6 Konwencji, z art. 41 Karty, art. 14 Paktu i art. 6 Konwencji, art. 2, art. 7, art. 45 i art. 51 Konstytucji RP przez podtrzymanie decyzji Burmistrza z dnia 15 września 2023 r., zamykającej postępowanie podatkowe, w którym ujawniono dane objęte tajemnicą skarbową dotyczących niniejszego postępowania podatkowego podmiotowi nieuprawnionemu, tj. Z., będącemu zarządcą nieruchomości. Tym samym naruszając prawnoczłowieczy standard rzetelnego procesu, e) naruszenie art. 165 O.p. i art. 123 O.p. w zw. z art. 41 Karty, art. 14 Paktu i art. 6 Konwencji, art. 2, art. 7 i art. 45 Konstytucji RP, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza z dnia 15 września 2023 r., która zapadła w sytuacji uchybienia obowiązkowi zainicjowania postępowania podatkowego z urzędu przez doręczenie Stronie- Wspólnocie Mieszkaniowej zawiadomienie o wszczęciu postępowania i wydanie skarżonej decyzji. 2) naruszenie prawa materialnego przez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza z dnia 15 września 2023 r., w której błędnie zastosowano instytucję prawną opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6ka ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1469, 1852 - dalej u.c.p.g.), na skutek braku zaktualizowania się łącznie przesłanek dodatnich w toku postępowania podatkowego t.j. stwierdzenia niedopełnienia przez Wspólnotę Mieszkaniową obowiązku selektywnego zbierania odpadów. Niezastosowaniu w zw. z art. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r. poz. 54) oraz naruszenie art. 14 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19.11.2008 r. 2008/98/WE (Dz.Urz. UE. L z 2008.312.3) w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu, przez pominięcie zasady statuujących obowiązek ponoszenia kosztów' zanieczyszczenia oraz jego skutków przez skonkretyzowany podmiot (indywidualizacja odpowiedzialności), albowiem to osoba zanieczyszczająca środowisko zobowiązana jest do uiszczenia opłat celem naprawienia wyrządzonych szkód, statuujących obowiązek ponoszenia kosztów zanieczyszczenia oraz jego skutków przez skonkretyzowany podmiot. Wniesiono o uchylenie w całości decyzji SKO z dnia 7 grudnia 2023 r. i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia 15 września 2023 r. oraz umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej p.p.s.a.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz.935 ze zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi - zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów o postępowaniu (art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 p.p.s.a). Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem legalności, tj. oceny działań administracji podatkowej pod kątem przestrzegania przepisów postępowania i prawidłowości stosowanej wykładni przepisów prawa. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania i ewentualnego korygowania działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Wartym też podkreślenia jest to, że po myśli art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie przedmiotem sporu między stronami była m.in. kwestia określenia przez organy podatkowe podwyższonej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wyniku stwierdzenia niewłaściwej segregacji odpadów przez Skarżącą. Zgodnie z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g., w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi art. 6ka ust. 2 u.c.p.g.). Wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc lub miesiące, a w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b, za rok, w których nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6k ust. 3 (art. 6ka ust. 3 u.c.p.g.). W art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. zawarto przesłanki warunkujące wydanie przez organ decyzji określającej wysokość podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Po pierwsze podmiot odbierający odpady komunalne musi stwierdzić, że nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Po drugie, że obowiązku tego nie dopełnił właściciel nieruchomości. Po trzecie, ww. podmiot musi zawiadomić władze gminy oraz właściciela nieruchomości o wspomnianej nieprawidłowości. Co się tyczy trzeciej z przesłanek należy zauważyć, że regulacje ustawowe nie określają w jaki sposób podmiot odbierający odpady ma powiadomić właściciela nieruchomości o niedopełnieniu przez niego obowiązku selektywnej zbiórki odpadów, niemniej jednak z treści omawianego przepisu jednoznacznie wynika, że powiadomienie takie musi być wykonane, aby możliwe było wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie przez organ decyzji określającej opłatę za gospodarowanie odpadami w podwyższonej wysokości. W przedmiotowej sprawie podmiot odbierający odpady nie powiadomił o nieprawidłowej segregacji odpadów właściciela nieruchomości za okres listopad 2022 r. Zawiadomiony został jedynie podmiot z którym Wspólnota Mieszkaniowa zawarła umowę o zarząd. Zgodnie z art. 18 ust. 1 z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r., poz. 1048 ze zm., dalej u.w.l.), właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. Z art. 18 ust. 3 u.w.l. wynika, że jeśli sposobu zarządu nie określono w umowie, o której mowa w ust. 1, lub w uchwale zaprotokołowanej przez notariusza - obowiązują zasady określone w dalszych przepisach ustawy o własności lokali. Stosownie do treści art. 20 u.w.l., jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna wybrana spośród właścicieli lokali lub spoza ich grona (ust. 1). Zarząd lub poszczególni jego członkowie mogą być w każdej chwili na mocy uchwały właścicieli lokali zawieszeni w czynnościach lub odwołani (ust. 2). W myśl art. 21 ust. 1 u.w.l., zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. W piśmiennictwie wskazuje się, że choć ustawodawca pozostawił właścicielom lokali swobodę w zakresie określenia sposobu zarządu nieruchomością wspólną, opowiedział się zarazem za pewną stabilnością dokonanego przez właścicieli lokali sposobu zarządu. Wszelkie zmiany dotyczące określenia sposobu zarządu we wspólnocie mieszkaniowej muszą być de facto dokonane aktem notarialnym. Może to nastąpić w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokalu, która wymaga dla swojej skuteczności formy aktu notarialnego. Forma ta w odniesieniu do umowy zawartej przez właścicieli lokali wynika wprost z ustawy (art. 18 ust. 1 u.w.l.), z kolei uchwała dotycząca zmiany tak ustalonego sposobu zarządu dla swojej skuteczności wymaga zaś protokołowania przez notariusza (art. 18 ust. 2a u.w.l.). Z jednej strony zatem ustawodawca opowiada się za swobodą właścicieli lokali w zakresie kształtowania sposobu zarządu nieruchomością wspólną, z drugiej nakłada na właścicieli lokali pewne ograniczenia przez wskazanie formy aktu notarialnego, co ma przeciwdziałać zbyt częstym i nieprzemyślanym zmianom sposobu zarządu. Forma aktu notarialnego podyktowana jest także niewątpliwie i tym, że umowa i uchwała dotyczące określenia sposobu zarządu nieruchomością wspólną stanowią podstawę wpisu do ksiąg wieczystych (por. Izdebski Hubert (red.), Własność lokali. Komentarz WKP 2023 - komentarz, stan prawny: 27 kwietnia 2023 r., inne wydania (1 ); Art. 18 - Buliński Kamil). Przypomnieć należy, że – w myśl art. 73 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.; dalej: k.c.) – jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej inną (niż wskazana w § 1 powoływanego artykułu: pisemna, dokumentowa albo elektroniczna – dopisek Sądu) formę szczególną, czynność dokonana bez zachowania tej formy jest nieważna. Jednocześnie formy szczególnej dla czynności, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2 u.w.l., jak wynika z brzmienia tych przepisów, nie zastrzeżono jedynie dla wywołania określonych skutków czynności prawnej (jedyny wyjątek od reguły z art. 73 § 2 k.c.). Jest to zatem klasyczna forma czynności prawnej ad solemnitatem, a brak jej zachowania skutkuje bezwzględną nieważnością czynności, dla której została ona zastrzeżona (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 sierpnia 2024 r. sygn. akt I SA/Wr 23/24). W tych okolicznościach niewątpliwie Z. nie sposób uznać za zarządcę Wspólnoty ustanowionego na podstawie art. 18 ust. 1 u.w.l., albowiem pominięta została forma aktu notarialnego, nie został on ustanowiony w wymaganej formie aktu notarialnego, a zatem nie mógł reprezentować Strony w postępowaniu podatkowym. Skoro z art. 6ka ust. 2 u.c.p.g. wynika, że warunkiem wszczęcia przez organ postępowania, a następnie wydania decyzji, o której mowa w art. 6ka ust. 3 u.c.p.g. jest m.in. spełnienie przesłanki powiadomienia przez podmiot dokonujący odbioru odpadów komunalnych zarówno organu jak i właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, to należy uznać, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie doszło do spełnienia warunku powiadomienia właściciela, a powiadomienie Z. jest nieskuteczne. W konsekwencji należy stwierdzić, że przedwczesnym było wszczęcie postępowania administracyjnego (za listopad 2022 r.) na podstawie art. 165 § 1 O.p. w zw. z art. 6q ust. 1 oraz art. 6ka ust. 3 u.c.p.g. albowiem doszło do naruszenia art. 6ka ust. 1-3 u.c.p.g. w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. i art. 123 § 1 O.p. statuującego zasadę zapewnienia czynnego udziału Strony w postępowaniu. Ponadto zgodnie zaś z art. 165 § 1 i 2 O.p. postępowanie podatkowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania z urzędu następuje w formie postanowienia. Czynności dokonywane przed momentem wszczęcia postępowania nie powinny wywoływać żadnych skutków prawnych, gdyż nie można twierdzić, że przed wszczęciem postępowania toczyło się jakiekolwiek postępowanie, albowiem dopiero od momentu skutecznego doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania, podejmowane przez organ podatkowy czynności procesowe wywołują stosowne skutki prawne, gdyż od tej chwili mogą być dopiero realizowane w pełni ogólne zasady postępowania podatkowego wynikające z przepisów art. 120-129 Ordynacji (R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2000, str. 168). (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2012 roku, sygn. akt I SA/Gd 1096/11, opubl. w orzeczenia.nsa.gov.pl) Brak prawidłowego doręczenia postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie określenia wysokości opłaty, który to akt jest niezbędny, by w ogóle mówić o prowadzeniu postępowania, stanowi uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż brak takiego postanowienia powoduje, że podejmowane czynności nie powinny wywoływać skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2000r., sygn. akt: III SA 739/00, Z. Zgierski: Wszczęcie postępowania podatkowego (w:) H. Dzwonkowski (red.): Procedury podatkowe - gwarancje czy instrument fiskalizmu?, Warszawa 2005, s. 155). Doręczanie dalszych pism w toku postepowania Z., pozbawiło ponadto Stronę czynnego udziału w postępowaniu, co również naruszyło zasadę wynikająca z art. 123 O.p. W kontekście stwierdzonych uchybień jako przedwczesne ocenić trzeba odnoszenie się do dalszych zarzutów skargi. Kwestie dotyczące ujawnienia tajemnicy skarbowej lub danych osobowych osobom nieuprawnionym, nie mogę natomiast podlegać ocenie, w tym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt II, w oparciu o art. 200 p.p.s.a.