I SA/Wr 2381/03

Wojewόdzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu W składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA – Janusz Zubrzycki Sędzia WSA – Jadwiga Danuta Mrόz (sprawozdawca) Asesor WSA- Dagmara Dominik Protokolant: Barbara Głowaczewska Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2005 r. sprawy ze skargi: B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie: odmowy odroczenia zapłaty zaległości podatkowej w podatku od nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Z.S. z dnia [...] Nr [...]; II. orzeka, że decyzje wymienione w pkt I nie podlegają wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego B.Z. kwotę 25,00 (słownie: dwadzieścia pięć) złotych – tytułem kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z [...] B. Z. wystąpił do Burmistrza Z. S. o "przesunięcie (do końca czerwca 2003 r.) terminu płatności zaległego podatku" należnego od stanowiącej własność podatnika nieruchomości położonej w Z. S. przy ul. Z., wynajmowanej na cele działalności gospodarczej. Wniosek uzasadnił spodziewanym uzyskaniem środków z licytacji komorniczej przedmiotowej nieruchomości, prowadzonej w związku z egzekucją prawomocnych wyroków sądowych. Oświadczył też, że nie dysponuje żadnym majątkiem z uwagi na poczynione przez komornika zajęcia. Należne z tytułu dzierżawy przedmiotowego obiektu należności również zajęte są przez komornika. Pierwotnie wydana przez Burmistrza Z. S. decyzja uchylona została przez SKO z uwagi na wady proceduralne i nie pełny materiał dowodowy, w szczególności brak ustaleń co do sytuacji materialnej podatnika. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji ustalił, że żona pana Z. pracuje dorywczo we Włoszech, zaś on sam pobiera zasiłek przedemerytalny z Urzędu Pracy w kwocie [...] i zasiłek rodzinny w kwocie [...]. Czynsz za dzierżawę przedmiotowej nieruchomości zajął w całości komornik i nadal prowadzi czynności zmierzające do jej sprzedaży. Podatnik ma na utrzymaniu 15 letnią córkę uczęszczającą do liceum, nie korzysta z opieki społecznej. Łączny dochód miesięczny 3-osobowej rodziny wynosi [...], zaś konieczne opłaty jakie ponosi, to kwota [...]. Posiadany samochód Bus-transit też jest zajęty przez komornika. Podatnik jest poważnie zadłużony zarówno z tytułu należności cywilnoprawnych jak i publicznoprawnych. Wydaną na podstawie art. 48 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej decyzją z dnia [...] - Burmistrz Z. S. odmówił odroczenia zapłaty zaległości w podatku od nieruchomości za 2002 r. w kwocie [...] uznając, że pozostająca na utrzymanie i wyżywienie kwota [...] miesięcznie jest nie wystarczająca na egzystencję rodziny, a zatem środków na utrzymanie dostarcza prawdopodobnie żona, dorywczo pracująca we Włoszech, której zarobków nie sposób ustalić. Przyjął zatem, że zarobki żony pozwalają też na uregulowanie należności podatkowych, stąd odmówił wnioskowi o odroczenie zapłaty podatku. Odwołując się od decyzji, podatnik podniósł, że jego sytuacja jest obecnie jeszcze gorsza. Komornik zlicytował wszelkie ruchomości przedstawiające jakąkolwiek wartość i przystąpił do egzekucji z nieruchomości. Zarzucił, że argumenty użyte w decyzji oparte są na domysłach dotyczących zarobków żony we Włoszech. Wyjaśnił, że do wyjazdu zmusił żonę brak pracy w kraju, zaś jej możliwości zarobkowania za granicą są bardzo ograniczone z uwagi na wiek i nieznajomość języka. Zarzuty zostały wniesione łącznie do decyzji o odmowie odroczenia płatności podatku i decyzji o odmowie umorzenia zaległości podatkowych (stanowiącej przedmiot odrębnego postępowania). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, uznało bowiem, że podatnik nie wskazał realnych możliwości uregulowania zobowiązania w odroczonym terminie, co potwierdził brak wpłaty zobowiązania we wskazanym we wniosku terminie. Nie negował organ odwoławczy, że sytuacja podatnika jest rzeczywiście trudna, uznał jednak, że ta trudna sytuacja majątkowa i brak perspektyw na jej poprawę przemawiają przeciwko uwzględnieniu wniosku. Ponadto, kwestionując rozstrzygnięcie – podatnik nie wskazał możliwości zapłaty podatku w odroczonym terminie. W tym względzie SKO podzieliło pogląd organu I instancji, że warunkiem niezbędnym dla odroczenia terminu płatności podatku jest wskazanie przez podatnika realnych możliwości jego zapłaty w odroczonym terminie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesionej łącznie od decyzji odmawiającej odroczenia zapłaty zaległości podatkowej i decyzji odmawiającej umorzenia zaległego podatku - skarżący ponowił argumentację podnoszoną w postępowaniu instancyjnym, opisał swoją bardzo trudną sytuację materialną i problemy związane z licytowaniem jego majątku. Zarzucił, że organy rozpatrując jego wnioski w obu spornych sprawach, nie uwzględniły wyjaśnień dotyczących braku możliwości określenia zarobków żony z uwagi na dorywczy charakter jej pracy. Zaprzeczył twierdzeniom zawartym w decyzji, że "wywiad majątkowy nie wskazuje na trudną sytuację materialną", podniósł, że być może zawiera on nieprawdziwe pomówienia z którymi nie został zapoznany. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i uznanie rozstrzygnięć za zasadne. W pismach procesowych z [...] i [...] skarżący ponowił argumenty podnoszone wcześniej, odniósł się do odpowiedzi na skargę przesłaną przez SKO w W. i przedstawił aktualną sytuację związaną z licytacją nieruchomości, która w kolejnym przetargu nie została sprzedana, co dodatkowo pogłębia trudności skarżącego. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpatrzeniu przez wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższa skarga została wniesiona do NSA Ośrodek Zamiejscowy we W. w dniu [...] zatem powołany wyżej przepis uzasadnia jej rozpatrzenie przez WSA we W. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy objętej zarzutami skargi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej - obejmującą orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, które oceniane są z punktu widzenia ich legalności, a więc zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola Sądu obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa przez organy administracji, w szczególności to, czy organ prawidłowo zinterpretował i zastosował normę prawa materialnego oraz czy nie naruszył przy tym praw strony i zasad postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego i przeprowadzenia dowodów. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje więc w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, w szczególności zasadny jest wniosek o jej uchylenie. Przedmiot postępowania określony został żądaniem strony, która [...] wystąpiła o "przesunięcie płatności zaległego podatku". Organ zinterpretował to pierwotnie jako wniosek o raty, a następnie o odroczenie terminu zapłaty zaległości podatkowej i rozpatrzył – jak wskazał w decyzji, na podstawie art. 48 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (zwanej dalej OP). Z treści art. 48 § 1 Ordynacji podatkowej ( stanowiącego podstawę materialną rozstrzygnięcia) wynika, że organ podatkowy, na wniosek podatnika, w przypadkach uzasadnionych jego ważnym interesem lub interesem publicznym może odroczyć termin płatności podatku (pkt 1) lub odroczyć zapłatę zaległości podatkowej (pkt 2). Instytucja odroczenia zapłaty zaległości podatkowych ukształtowana jest na zasadzie uznania administracyjnego w granicach kierunkowych dyrektyw wyboru określonych jako ważny interes podatnika lub interes publiczny. Uprawnienie organu do wydania decyzji uznaniowej, ogranicza kontrolę celowości i zasadności rozstrzygnięcia, nie zwalnia jednak Sądu kontrolującego legalność decyzji od obowiązku oceny, czy decyzję podjęto z uwzględnieniem przesłanek określonych w przepisie (tu art. 48 OP). Przesłanki w granicach których orzeka organ: ważny interes podatnika lub interes publiczny to pojęcia nieostre, co obliguje organ stosujący prawo do szczególnie wnikliwej ich oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta, a zwłaszcza istnienie ważnego interesu podatnika musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 210 § 1 OP uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne. Organ powinien szczegółowo rozważyć kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualne okoliczności uzasadniające zakres ich zastosowania. Uzasadnienie, szczególnie decyzji negatywnych dla podatnika, powinno szczegółowo wskazywać także przyczyny, dla których organ instytucji tej nie zastosował, pomimo wystąpienia szczególnych okoliczności. Brak prawidłowego uzasadnienia, uniemożliwia właściwą kontrolę takich decyzji ze strony sądu. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji, wymogom tym nie sprostały. Badając legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Z. S. – Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. stwierdził szereg nieprawidłowości w zakresie procedury administracyjnej, ale także wadliwe zastosowanie normy prawa materialnego. Uchybienia te są widoczne w całym postępowaniu a waga naruszeń (nie oceniając zasadności rozstrzygnięcia), obligowała Sąd do wyeliminowania decyzji obu instancji z obrotu prawnego. W szczególności wskazać należy na wątpliwości jakie wiążą się już z samym wnioskiem. Mimo, że podatnik nie określił we wniosku - jakich zaległości dotyczy wniosek (w jakim podatku, w jakiej kwocie i za jaki okres, jakiej nieruchomości – brak oznaczenia numeru nieruchomości przy ul. Z.) to organ rozpatrzył wniosek i odmówił odroczenia zapłaty zaległości w podatku od nieruchomości w kwocie [...], choć kwota ta nie wynika ani z wniosku strony, ani z ustaleń urzędu mających jakiekolwiek odzwierciedlenie w materiale sprawy, nie wiadomo też jakiego okresu dotyczą zaległości, co wyklucza jakąkolwiek weryfikację przedmiotu postępowania i zakresu rozstrzygnięcia w kontekście żądania strony. W postępowaniu wszczynanym na wniosek, to strona określa zakres przedmiotowy swojego żądania a organ przy rozpatrywaniu sprawy związany jest jego granicami. W przypadku istnienia jakichkolwiek wątpliwości organ powinien wezwać podatnika w trybie art. 169 § 1 OP do sprecyzowania wniosku co najmniej o wskazanie okresu i kwoty zaległości objętych żądaniem. Domniemywanie przedmiotu żądania strony – jest niedopuszczalne i rodzi obawę o wykroczenie poza jego zakres lub nie objęcie decyzją całego żądania strony. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu organ I instancji stosuje niedopuszczalną praktykę gromadzenia materiału dowodowego w postaci nie znanych Ordynacji podatkowej - "notatek służbowych" podpisywanych jedynie przez urzędnika mimo, że jak wynika z ich treści - mają dokumentować czynności z udziałem strony a także zeznania świadków (p. T.). Dokument taki nie ma żadnej wartości dowodowej i świadczy o lekceważeniu wynikającego z Ordynacji obowiązku dokumentowania wszystkich istotnych czynności postępowania w przewidzianej prawem formie, tu protokołu (art. 172 – 174 OP) podpisanego przez wszystkie uczestniczące w czynności osoby. Poważne wątpliwości budzi też kompletność materiału dowodowego w oparciu o który podjęto rozstrzygnięcie. W aktach rozpatrywanej sprawy ( jak i sprawy w przedmiocie umorzenia zaległości podatkowej) - brak jest pisma strony z dnia [...] na którego treść powołuje się podatnik w piśmie z dnia [...] – będącym odwołaniem od decyzji. Okoliczność ta nie była w ogóle przedmiotem rozważań organów. Jego znaczenia dla sprawy, nie może też ocenić sąd, gdyż pisma tego nie ma w aktach sprawy przedłożonych sądowi. Nie można też zaakceptować merytorycznego rozstrzygnięcia organów, które nie spełnia nawet minimalnych standardów stosowania prawa przez organy administracji. Organ I instancji, mimo, że powołał się ogólnie na przesłanki z art. 48 § 1 pkt 2 OP, to uzasadniając swoje stanowisko, w żaden sposób nie odniósł tych przesłanek do sytuacji podatnika. Ustalił wprawdzie, że po zapłaceniu koniecznych opłat podatnikowi na utrzymanie swoje i uczącej się córki zostaje [...] na cały miesiąc, co (jak sam przyznaje) jest kwotą zbyt małą na zaspokojenie podstawowych potrzeb 2 osobowej rodziny. Z ustaleń tych wyprowadził jednak wniosek, że skoro podatnik nie wystąpił w tej sytuacji do opieki społecznej, to należy domniemywać, że "niezbędnych środków do egzystencji" dostarcza mu żona przebywająca we Włoszech. Nie ustalając ostatecznie zarobków żony, przyjął organ dalej idące domniemanie, że nie można też wykluczyć, że podatnik posiada odpowiednie środki również na zapłacenie zaległości podatkowych. Rozstrzygnięcie takie oparte na domniemaniu, a nie - w pełni wyjaśnionym stanie faktycznym, a ponadto, nie odnoszące się w żaden sposób do przesłanek z art. 48 OP, których ocena w realiach konkretnej sprawy winna stanowić podstawę rozstrzygania, stanowi zarówno naruszenie zasad postępowania z art. 122 i art. 187 § 1 i art. 210 § 1 OP, jak i naruszenie normy prawa materialnego – art. 48 OP, przez całkowite pominięcie zawartych w niej dyrektyw kierunkowych, nakazujących organowi -ocenić sprawę i rozważyć ją co najmniej przez pryzmat ważnego interesu podatnika. Poza wskazanymi wyżej nieprawidłowościami jakich dopuścił się organ I instancji, równie rażące uchybienia, dyskwalifikujące skarżone rozstrzygnięcie popełnił organ II instancji. Naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania z art. 127 OP – całkowicie odstępując od oceny materiału dowodowego i zignorowanie przesłanek z art. 48 OP. Nie dokonał subsumcji stanu faktycznego z treścią normy stanowiącej podstawę rozstrzygania a jedynie "podzielił pogląd Burmistrza". Za koronny dowód trafności rozstrzygnięcia odmawiającego odroczenia terminu zapłaty zaległości - uznał fakt nie uregulowania przez podatnika zapłaty zaległości we wnioskowanym terminie. Mimo podnoszonych przez podatnika w odwołaniu argumentów, że jego sytuacja materialna uległa dalszemu pogorszeniu (w trakcie trwającego ponad 7 miesięcy postępowania instancyjnego) organ odwoławczy, mimo że był zobowiązany do oceny sytuacji podatnika (w kontekście przesłanek z art. 48 OP) wg. stanu na czas rozstrzygania, zlekceważył te twierdzenia nie poddając ich jakiejkolwiek weryfikacji. Jak się wydaje, nie badał w ogóle akt sprawy, gdyż nie próbował nawet wyjaśnić - braku w aktach sprawy pisma z dnia [...] – na które dwukrotnie powołuje się podatnik w odwołaniu z dnia [...] a w treści którego (jak twierdzi) "wyjaśnił swoją sytuację". Obligowało to organ odwoławczy do zbadania sprawy i odniesienia się nie tylko do przesłanek odroczenia (z art. 48 § 1 OP), ale też do zarzutów odwołania, które w rozstrzygnięciu - całkowicie pominął, nie ustosunkowując się nawet do twierdzenia podatnika o oparciu decyzji I instancji na domniemaniach. Nie uznał też organ odwoławczy za stosowne, zawiadomić strony o możliwości zapoznania się w trybie art. 200 OP - z materiałem zgromadzonym w sprawie, co w kontekście podnoszonego w odwołaniu pogorszenia sytuacji materialnej podatnika i braku w aktach sprawy pisma na treść którego podatnik powoływał się w odwołaniu - uzasadniało w pełni, umożliwienie mu przedstawienie tzw. "ostatniego słowa". Wskazane wyżej naruszenia szeregu norm prawa procesowego, w tym zasad ogólnych postępowania, przy ogólności i lakoniczności argumentacji zawartej (w szczególności) w uzasadnieniu organu odwoławczego i całkowity brak odniesienia konkretnej sytuacji podatnika do przesłanek z art. 48 § 1 OP, uniemożliwiają ustalenie, czy nie zostały przekroczone granice przyznanego organom uznania administracyjnego. Tak poważne błędy kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia – muszą skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego - zarówno zaskarżonej decyzji SKO w W., jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Z. S. Z uwagi na powyższe, Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji stwierdził, że rozstrzygnięcie to narusza prawo materialne – art. 48 § 1 OP poprzez wadliwe, a właściwie brak jego zastosowania oraz przepisy postępowania (art. 122, art. 127, art. 169 § 1, art. 172 – 174, art.187 § 1, art. 200 i art. 210 § 1 OP) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270) – orzeczono jak w sentencji. W zakresie wstrzymania wykonania decyzji rozstrzygnięcie oparte jest na art.152 zaś w zakresie kosztów orzeczono na podstawie art.200 ww. ustawy.