I SA/Wr 2382/03

Wojewόdzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu W składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA – Janusz Zubrzycki Sędzia WSA – Jadwiga Danuta Mrόz (sprawozdawca) Asesor WSA- Dagmara Dominik Protokolant: Barbara Głowaczewska Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2005 r. sprawy ze skargi: B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie: odmowy umorzenia zaległości podatkowej w podatku od nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Z.S. z dnia [...] Nr [...]; II. orzeka, że decyzje wymienione w pkt I nie podlegają wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego B.Z. kwotę 25,00 (słownie: dwadzieścia pięć) złotych – tytułem kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z [...] B. Z. wystąpił do Burmistrza Z.S. z prośbą o umorzenie zaległego podatku, należnego od stanowiącej własność podatnika nieruchomości położonej w Z. S. przy ul. Z., uzasadniając żądanie brakiem możliwości spłacenia zadłużenia z uwagi na sytuację materialną. Z dokonanych na wniosku zapisków (nieznanej osoby) wynika (prawdopodobnie) wyliczenie zaległości podatnika: za 2002 r. oraz I i II rata za 2003 r. wraz z odsetkami, łącznie kwota: [...]. W toku dalszych czynności organu wyjaśniano sytuację materialną podatnika i stan jego majątku. Organ I instancji ustalił, że żona pana Z. pracuje dorywczo we Włoszech, zaś on sam pobiera zasiłek przedemerytalny z Urzędu Pracy w kwocie [...] i zasiłek rodzinny w kwocie [...]. Czynsz za dzierżawę przedmiotowej nieruchomości zajął w całości komornik i nadal prowadzi czynności zmierzające do jej sprzedaży. Podatnik ma na utrzymaniu 15 letnią córkę uczęszczającą do liceum, nie korzysta z opieki społecznej. Łączny dochód miesięczny 3-osobowej rodziny wynosi [...], zaś konieczne opłaty jakie ponosi, to kwota [...]. Posiadany samochód Bus-transit też jest zajęty przez komornika. Podatnik jest poważnie zadłużony zarówno z tytułu należności cywilnoprawnych jak i publicznoprawnych. Wydaną na podstawie art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej decyzją z dnia [...] - Burmistrz Z. S. odmówił umorzenia zaległości w podatku od nieruchomości dotyczący nieruchomości położonej w Z. S. przy ul. Z. [...] w kwocie [...] . Uznał, że pozostająca na utrzymanie i wyżywienie kwota [...] miesięcznie jest nie wystarczająca na egzystencję rodziny, a zatem środków na utrzymanie dostarcza prawdopodobnie żona, dorywczo pracująca we Włoszech, której zarobków nie sposób ustalić. Przyjął zatem, że nie można wykluczyć, że zarobki żony pozwalają też na uregulowanie należności podatkowych. Analizując, czy w sprawie zaistniały szczególne, wyjątkowe okoliczności, które były przyczyną powstania zaległości, stwierdził organ, że obecne trudności finansowe podatnika nie powstały z przyczyn od niego niezależnych, lecz na skutek przegranych procesów cywilnych, w których sąd stwierdził jego winę. Powołując się na interes publiczny, za którym przemawia dochodzenie należności publicznoprawnych – jak długo istnieje jakikolwiek majątek podatnika z którego można ich dochodzić – odmówił organ umorzenia zaległości podatkowych wskazując, że liczy na uzyskanie kwot z licytacji przedmiotowej nieruchomości prowadzonej przez komornika. Odwołując się od decyzji (pismo z [...]), podatnik podniósł, że jego sytuacja jest obecnie jeszcze gorsza od przedstawionej wcześniej w piśmie z [...] Komornik zlicytował wszelkie ruchomości przedstawiające jakąkolwiek wartość i przystąpił do egzekucji z nieruchomości. Zarzucił, że argumenty użyte w decyzji oparte są na domysłach dotyczących zarobków żony we Włoszech. Wyjaśnił, że do wyjazdu zmusił żonę brak pracy w kraju, zaś jej możliwości zarobkowania za granicą są bardzo ograniczone z uwagi na wiek i nieznajomość języka. Zarzuty zostały wniesione łącznie do decyzji o odmowie umorzenia zaległości podatkowych i decyzji o odmowie odroczenia płatności podatku (stanowiącej przedmiot odrębnego postępowania). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – decyzją z dnia [...] (Nr [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W lakonicznym uzasadnieniu decyzji podało, że przeprowadzony wywiad majątkowy nie potwierdził wyjątkowo trudnej sytuacji materialnej podatnika. Argumentował organ, że nie podjął działań egzekucyjnych i zamierza zaspokoić swoje roszczenia podatkowe z kwoty uzyskanej ze sprzedaży nieruchomości licytowanej przez komornika. Okoliczność tę uznał za przesądzającą, gdyż dochodzenie zaległości "nie zagraża egzystencji podatnika i Jego rodziny". W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego - skarżący ponowił argumentację podnoszoną w postępowaniu instancyjnym, opisał swoją bardzo trudną sytuację materialną i problemy związane z licytowaniem Jego majątku. Zarzucił, że organy rozpatrując wniosek, nie uwzględniły wyjaśnień dotyczących braku możliwości określenia zarobków żony z uwagi na dorywczy charakter jej pracy. Zaprzeczył twierdzeniom zawartym w decyzji, że "wywiad majątkowy nie wskazuje na trudną sytuację materialną", podniósł, że być może zawiera on nieprawdziwe pomówienia z którymi nie został zapoznany. Za naruszające przesłanki z art. 67 § 1 OP uznał podatnik decyzje organów podatkowych, nie uwzględniające istnienia (w Jego sytuacji) podstaw do umorzenia podatku. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i uznanie rozstrzygnięć za zasadne. W pismach procesowych z [...] i [...] skarżący ponowił argumenty podnoszone wcześniej, odniósł się do odpowiedzi na skargę przesłaną przez SKO w W. i przedstawił aktualną sytuację związaną z licytacją nieruchomości, która w kolejnym przetargu nie została sprzedana, co dodatkowo pogłębia trudności skarżącego. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpatrzeniu przez wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższa skarga została wniesiona do NSA Ośrodek Zamiejscowy we W. w dniu [...] zatem powołany wyżej przepis uzasadnia jej rozpatrzenie przez WSA we W. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy objętej zarzutami skargi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej - obejmującą orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, które oceniane są z punktu widzenia ich legalności, a więc zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola Sądu obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa przez organy administracji, w szczególności to, czy organ prawidłowo zinterpretował i zastosował normę prawa materialnego oraz czy nie naruszył przy tym praw strony i zasad postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego i przeprowadzenia dowodów. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje więc w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, w szczególności zasadny jest wniosek o jej uchylenie. Przedmiot postępowania określony został żądaniem B. Z., który [...] zwrócił się z prośbą o umorzenie zaległości podatkowej. Organ rozpatrzył wniosek na podstawie art. 67 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (zwanej dalej OP). Z treści art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej ( stanowiącego podstawę materialną rozstrzygnięcia) wynika, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym - organ podatkowy, na wniosek podatnika może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe lub odsetki za zwłokę. Instytucja umorzenia zaległości podatkowych ukształtowana jest na zasadzie uznania administracyjnego w granicach kierunkowych dyrektyw wyboru określonych jako ważny interes podatnika lub interes publiczny. Uprawnienie organu do wydania decyzji uznaniowej, ogranicza kontrolę celowości i zasadności rozstrzygnięcia, nie zwalnia jednak Sądu kontrolującego legalność decyzji od obowiązku oceny, czy decyzję podjęto z uwzględnieniem przesłanek określonych w przepisie art. 67 OP. Jest to przepis o charakterze wyjątkowym, dlatego też umorzenie zaległości podatkowych stosuje się w wyjątkowych i szczególnie uzasadnionych przypadkach, zwłaszcza w razie znacznego ograniczenia możliwości płatniczych podatnika wskutek zaistnienia zdarzeń losowych lub niezależnych od podatnika. Przesłanki w granicach których orzeka organ: ważny interes podatnika lub interes publiczny to pojęcia nieostre, co obliguje organ stosujący prawo do szczególnie wnikliwej ich oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta, a zwłaszcza istnienie ważnego interesu podatnika musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 210 § 1 OP uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne. Organ powinien szczegółowo rozważyć kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualne okoliczności uzasadniające zakres ich zastosowania. Uzasadnienie, szczególnie decyzji negatywnych dla podatnika, powinno szczegółowo wskazywać także przyczyny, dla których organ instytucji tej nie zastosował, pomimo wystąpienia szczególnych okoliczności. Brak prawidłowego uzasadnienia, uniemożliwia właściwą kontrolę takich decyzji ze strony sądu. W przedmiotowej sprawie decyzja organu odwoławczego wymogów tych nie spełnia. Badając legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Z. S.– Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. stwierdził szereg nieprawidłowości w zakresie procedury administracyjnej, ale także wadliwe zastosowanie normy prawa materialnego. Uchybienia te są widoczne w całym postępowaniu a waga naruszeń (nie oceniając zasadności rozstrzygnięcia), obligowała Sąd do wyeliminowania decyzji obu instancji z obrotu prawnego. W szczególności wskazać należy na wątpliwości jakie wiążą się już z samym wnioskiem. Mimo, że podatnik nie określił we wniosku - jakich zaległości dotyczy jego żądanie - umorzenia zaległości (w jakiej kwocie i za jaki okres, jakiej nieruchomości – brak oznaczenia numeru nieruchomości przy ul. Z.) to organ rozpatrzył wniosek i odmówił umorzenia zaległości w podatku od nieruchomości w kwocie [...], choć z wniosku strony nie wynika o jaką kwotę podatnik wnosił, ani jakiego okresu dotyczyły zaległości. Z poczynionych na wniosku zapisków wynika, że próbowano ustalić stan zaległości, ale w decyzji organu I instancji, poza wskazaną tam kwotą, nie ma ani słowa na temat okresu jakiego dotyczą zaległości, co wyklucza jakąkolwiek weryfikację przedmiotu postępowania i zakresu rozstrzygnięcia w kontekście żądania strony. W postępowaniu wszczynanym na wniosek, to strona określa zakres przedmiotowy swojego żądania a organ przy rozpatrywaniu sprawy związany jest jego granicami. W przypadku istnienia jakichkolwiek wątpliwości organ powinien wezwać podatnika w trybie art. 169 § 1 OP do sprecyzowania wniosku co najmniej o wskazanie okresu i kwoty zaległości objętych żądaniem. Domniemywanie przedmiotu żądania strony – jest niedopuszczalne i rodzi obawę o błędne odczytanie woli strony. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu organ I instancji stosuje niedopuszczalną praktykę gromadzenia materiału dowodowego w postaci nie znanych Ordynacji podatkowej - "notatek służbowych" podpisywanych jedynie przez urzędnika mimo, że jak wynika z ich treści - mają dokumentować czynności z udziałem strony. Dokument taki nie ma żadnej wartości dowodowej i świadczy o lekceważeniu wynikającego z Ordynacji obowiązku dokumentowania wszystkich istotnych czynności postępowania w przewidzianej prawem formie, najczęściej protokołu podpisanego przez wszystkie uczestniczące w czynności osoby (art. 172 – 174 OP). Tylko wyjątkowo Ordynacja dopuszcza dokumentowanie czynności organu w formie adnotacji podpisanej tylko przez urzędnika (vide: art. 177, art. 274 § 2, art.285 § 2 i art. 296 § 2 OP). Poważne wątpliwości budzi też kompletność materiału dowodowego w oparciu o który podjęto rozstrzygnięcie. W aktach rozpatrywanej sprawy ( jak i sprawy w przedmiocie odroczenia zapłaty zaległego podatku) - brak jest pisma strony z dnia [...] na którego treść powołuje się podatnik w piśmie z dnia [...] – będącym odwołaniem od decyzji. Okoliczność ta nie nasunęła organom żadnych refleksji. Dodać jedynie należy, że i Sąd nie mógł ustalić czy podnoszone w tym piśmie okoliczności miały jakiekolwiek znaczenie w sprawie. Nie można też zaakceptować merytorycznego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, które nie spełnia standardów stosowania prawa przez organy administracji. Organ I instancji odniósł się do przesłanek z art. 67 § 1 OP w minimalnym zakresie, powołał się ogólnie na treść przepisu, jednak uzasadniając swoje stanowisko, rozważył w kontekście istotnych dla rozstrzygnięcia przesłanek - jedynie interes publiczny. Ustalił wprawdzie, że po zapłaceniu koniecznych opłat podatnikowi na utrzymanie swoje i uczącej się córki zostaje [...] na cały miesiąc, co (jak sam przyznaje) jest kwotą zbyt małą na zaspokojenie podstawowych potrzeb 2 osobowej rodziny. Z ustaleń tych wyprowadził jednak wniosek, że skoro podatnik nie wystąpił w tej sytuacji do opieki społecznej, to należy domniemywać, że "niezbędnych środków do egzystencji" dostarcza mu żona przebywająca we Włoszech. Nie ustalając ostatecznie zarobków żony, przyjął organ dalej idące domniemanie, że nie można też wykluczyć, że podatnik posiada odpowiednie środki również na zapłacenie zaległości podatkowych. Rozstrzygnięcie takie oparte na domniemaniu, a nie - w pełni wyjaśnionym stanie faktycznym, a ponadto, nie odnoszące się w żaden sposób do przesłanki – ważnego interesu podatnika z art. 67 § 1 OP, którego ocena w realiach konkretnej sprawy winna stanowić podstawę rozstrzygania, stanowi zarówno naruszenie zasad postępowania z art. 122 i art. 187 § 1 i art. 210 § 1 OP, jak i naruszenie normy prawa materialnego – art. 67 OP, przez całkowite pominięcie zawartych w niej dyrektyw kierunkowych, nakazujących organowi - ocenić sprawę i rozważyć ją co najmniej przez pryzmat ważnego interesu podatnika. Zauważyć bowiem należy, że zastosowanie przepisu prawa materialnego, nie polega tylko na jego powołaniu w podstawie rozstrzygnięcia, ale głównie na subsumcji zawartej w nim normy prawnej do określonego stanu faktycznego. Konieczne jest przy tym wyjawienie podatnikowi, którego żywotnych interesów dotyczy rozstrzygnięcie, jakie to motywy legły u podstaw wydanej decyzji. Poza wskazanymi wyżej nieprawidłowościami, równie rażące uchybienia, dyskwalifikujące skarżone rozstrzygnięcie popełnił organ II instancji. Naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania z art. 127 OP – całkowicie odstępując od oceny materiału dowodowego i zignorowanie przesłanek z art. 67 OP. Nie dokonał subsumcji stanu faktycznego z treścią normy stanowiącej podstawę rozstrzygania. Decyzja w żadnym jej stwierdzeniu nie odnosi się do przesłanek, które winny stanowić podstawę rozstrzygania. Powołanie natomiast jako koronnego – argumentu "nie zagrażania egzystencji podatnika", nasuwa poważną wątpliwość, czy okoliczność ta odnosi się do ustawowej przesłanki "ważnego interesu podatnika"?. Mimo podnoszonych przez podatnika w odwołaniu argumentów, że jego sytuacja materialna uległa dalszemu pogorszeniu, organ odwoławczy, mimo że był zobowiązany do oceny sytuacji podatnika (w kontekście przesłanek z art. 67 OP) wg. stanu na czas rozstrzygania, zlekceważył te twierdzenia nie poddając ich jakiejkolwiek weryfikacji. Jak się wydaje, nie badał w ogóle akt sprawy, gdyż nie próbował nawet wyjaśnić - braku w aktach sprawy pisma z dnia [...] – na które dwukrotnie powołuje się podatnik w odwołaniu z dnia [...] a w treści którego (jak twierdzi) "wyjaśnił swoją sytuację". Wprawdzie, jak wynika z daty pisma na które powołuje się strona, zostało ono złożone w innym postępowaniu, to jednak organ winien wyjaśnić istnienie okoliczności na które powołuje się podatnik jako istotne w sprawie. Obligowało to organ odwoławczy do zbadania sprawy i odniesienia się nie tylko do przesłanek umorzenia (z art. 67 § 1 OP), ale też do zarzutów odwołania, które w rozstrzygnięciu - całkowicie pominął, nie ustosunkowując się nawet do twierdzenia podatnika o oparciu decyzji I instancji na domniemaniach. Nie uznał też organ odwoławczy za stosowne, zawiadomić strony o możliwości zapoznania się w trybie art. 200 OP - z materiałem zgromadzonym w sprawie, co w kontekście podnoszonego w odwołaniu pogorszenia sytuacji materialnej podatnika i braku w aktach sprawy pisma na treść którego podatnik powoływał się w odwołaniu - uzasadniało (z uwagi na ochronę praw strony) umożliwienie mu przedstawienie tzw. "ostatniego słowa". Wskazane wyżej naruszenia szeregu norm prawa procesowego, w tym zasad ogólnych postępowania, przy ogólności i lakoniczności argumentacji zawartej (w szczególności) w uzasadnieniu organu odwoławczego i brak odniesienia konkretnej sytuacji podatnika do przesłanek z art. 67 § 1 OP, uniemożliwiają ustalenie, czy nie zostały przekroczone granice przyznanego organom uznania administracyjnego. Tak poważne błędy kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia – muszą skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego - zarówno zaskarżonej decyzji SKO w W., jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Z. S. Z uwagi na powyższe, Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji stwierdził, że rozstrzygnięcie to narusza prawo materialne – art. 67 § 1 OP poprzez brak jego zastosowania przez organ odwoławczy oraz przepisy postępowania (art. 122, art. 127, art. 169 § 1, art. 172 – 174, art.187 § 1, art. 200 i art. 210 § 1 OP) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270) – orzeczono jak w sentencji. W zakresie wstrzymania wykonania decyzji rozstrzygnięcie oparte jest na art.152 zaś w zakresie kosztów orzeczono na podstawie art.200 ww. ustawy.