I SA/Wr 3027/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie – Sędzia NSA Anna Moskała – Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant – Halina Rosłan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi F. F. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, oddala skargę. W dniu [...] Dyrektor Urzędu Celnego we W. dokonał odprawy celnej – wymierzając jednocześnie należności celne – samochodu osobowego marki Fiat Punto. Decyzja zawarta została w dowodzie odprawy celnej o Nr [...], a jej adresatem była D. C. Pojazd ten nabył w obrocie krajowym F. F., na podstawie rachunku z dnia [...], wystawionego przez Przedsiębiorstwo Usługowo Handlowe T. K. W sierpniu 1997 r. F. F. odsprzedał ten sam samochód M. M. Okazało się, że przedmiot obu transakcji był w istocie kradziony (na szkodę Centrum Motoryzacyjnego A Sp. z o.o. we W.), F.F. uiścił M. M. odszkodowanie z tytułu wady prawnej sprzedanego samochodu, sam zaś uzyskał wyrok, w którym sąd cywilny zasądził stosowne odszkodowanie na jego rzecz od T. K. F. F. wystąpił też o stosowne odszkodowanie względem Skarbu Państwa, lecz jego powództwo zostało oddalone wyrokiem Sądu Okręgowego w Opolu z dnia 30 października 2000 r. (sygn. akt I C 497/98 ). F. F. wystąpił też o stwierdzenie nieważności decyzji zawartej w dowodzie odprawy celnej z dnia [...]. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Prezes Głównego Urzędu Ceł odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Urzędu Celnego we W. zawartej w dowodzie odprawy celnej Nr [...] z dnia [...], przyjmując, że wnioskodawca nie jest stroną tego postępowania (jako że nie wykazał interesu, którego dotyczyć miałoby jego żądanie), i powołując jako podstawy normatywne swojego rozstrzygnięcia przepisy: art. 248 § 3 w związku z art. 133 Ordynacji podatkowej, a także art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. – Prawo celne (tj.: Dz. U. z 1994 r., Nr 71, poz. 312 ze zm.) w związku z art. 262 i art. 289 Kodeksu celnego. Dyrektor Izby Celnej we W. – po rozpatrzeniu odwołania F. F.– utrzymał w mocy decyzję Prezesa GUC z dnia [...], z powołaniem się na przepisy: art. 233 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, art. 262, art. 2652 pkt 1 i art. 289 Kodeksu celnego (decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia [...], Nr [...]). Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Dyrektor Izby Celnej wywodził, co następuje: Decyzja Dyrektora UC we W. zawarta w dowodzie odprawy celnej Nr [...] z dnia [...] wydana została na podstawie przepisów ustawy Prawo celne. Adresatem tej decyzji była D.C., która niewątpliwie występowała wobec organów celnych jako podmiot dokonujący zgłoszenia towaru do odprawy celnej. Tym samym organ ten uznał ją za stronę w postępowaniu celnym. Złożenie przez zgłaszającego nieautentycznych dokumentów potwierdzających jej faktyczny udział w obrocie towarowym z zagranicą nie pozbawia tej osoby przymiotu strony w postępowaniu toczącym się przed organem celnym. Z drugiej strony Dyrektor IC we W. skonstatował, że F. F. bezsprzecznie nie był stroną w postępowaniu prowadzonym w Urzędzie Celnym we W. , a dotyczącym dokonania odprawy celnej przedmiotowego samochodu. Decyzja z dnia [...] nie została wzruszona w trybie odwoławczym, a F. F. dokonał zakupu samochodu dopiero w dniu [...] Wniosek F. F. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] został złożony w maju 2001 r., a więc po dacie wejścia w życie Kodeksu celnego (tj. po 1 stycznia 1998 r.). Tym samym, na podstawie art. 262 i art. 289 Kodeksu celnego, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji musiał być rozpatrywany w oparciu o przepisy Kodeksu celnego i Ordynacji podatkowej, do której odsyła pierwszy z ostatnio wymienionych przepisów. W Ordynacji podatkowej, problematykę stwierdzenia nieważności decyzji regulują przepisy rozdziału 18 (art. 247-252). Natomiast jako lex specialis należy traktować art. 2652 Kodeksu celnego, po myśli którego: "Jeżeli upłynęły 3 lata od dnia powstania długu celnego, organ celny: 1) nie wszczyna bądź odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, 2) nie wznawia postępowania." Organ odwoławczy zauważył, że uregulowanie to jest o wiele korzystniejsze dla strony postępowania niż uregulowanie przyjęte w art. 249 § 1 Ordynacji podatkowej, która wprowadza termin 1 roku od doręczenia decyzji ("doręczenia" – a więc tylko osoby, którym doręczono decyzję, mogą skorzystać z tego trybu nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznej). Niezależnie od terminów zawitych występujących w przedmiotowej sprawie, Dyrektor IC we W. podzielił w pełni pogląd Prezesa GUC, iż F.F. nie posiada legitymacji do występowania z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji adresowanej do innych podmiotów i za słuszną uznał argumentację, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dyrektor Izby Celnej uznał za błędne wywodzenie interesu prawnego jedynie w oparciu o art. l33 Ordynacji podatkowej, w oderwaniu od przepisów celnych regulujących problematykę obrotu towarowego z zagranicą, dokonywania zgłoszeń celnych i regulowania należności celnych. Organ odwoławczy zauważył w związku z tym, że F.F. kwestionuje uznanie D. C. za stronę postępowania celnego, gdyż osoba ta nie mogła faktycznie dokonywać obrotu towarowego z zagranicą, sam zaś uważa się za stronę w postępowaniu celnym jedynie w oparciu o swój szeroko pojęty interes faktyczny. Interes ten wnioskodawca uzasadnił tym, że nie może wyegzekwować od T. K. zasądzonego odszkodowania, a sam poniósł wydatki związane z zakupem samochodu Fiat Punto. Ponadto nie zgadza się z wyrokiem Sądu Okręgowego w Opolu z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt I C 497/98 (złożona skarga o wznowienie postępowania), mocą którego powództwo cywilne o odszkodowanie wniesione przeciwko Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez Urząd Celny we W., zostało oddalone. Zdaniem Dyrektora IC we W., cywilnoprawne roszczenia F. F. związane są z dokonywanym przez niego obrotem towarowym na polskim obszarze celnym. Wszelkie w tym zakresie rozstrzygnięcia sądów powszechnych w sprawie odszkodowań, nawet gdyby były niekorzystne dla Skarbu Państwa, nie dają jednak wnioskodawcy legitymacji do wzruszania w trybie nadzwyczajnym rozstrzygnięć administracyjnych organów celnych, dotyczących obrotu towarowego z zagranicą. W konsekwencji, Dyrektor Izby Celnej uznał zakwestionowaną decyzję Prezesa GUC za prawidłową. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we W. F.F. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji wszystkich trzech organów celnych (decyzji Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezesa GUC z dnia [...], a także decyzji zawartej w dowodzie odprawy celnej Nr [...] z dnia [...]) oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Decyzjom Dyrektora IC i Prezesa GUC skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 133 Ordynacji podatkowej, poprzez uznanie, iż nie przysługują mu prawa strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, a w odniesieniu do decyzji z dnia [...] – błędne ustalenie stanu faktycznego, polegającego na przyjęciu, iż D.C. była podmiotem dokonującym obrotu towarowego z zagranicą samochodem osobowym i skierowanie do niej tej decyzji jako do osoby będącej stroną w sprawie, gdy – w ocenie F. F.– stroną tego postępowania nie była. Uzasadniając swoje żądania strona skarżąca wywodziła, iż ustalony w wymienionych decyzjach stan faktyczny należy uznać za błędny, a subsumpcja przepisów prawnych, na podstawie których wydano decyzje, w stosunku do tak ustalonego stanu faktycznego, rażąco obraża porządek prawny (art. 2 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym). F. F. zwrócił uwagę, że zarówno Prezesowi GUC, jak i Izbie Celnej we W. znane były wyniki postępowania karnego prowadzone przez Prokuraturę Okręgową we W. i Prokuraturę Rejonową w B., a także protokół z przesłuchania funkcjonariusza KW Policji we W., sporządzony w Sądzie Rejonowym we W., który prowadził czynności operacyjne. Postępowania te wykazały w sposób nie budzący wątpliwości, że D. C., która – według twierdzeń obu wymienionych organów – była podmiotem dokonującym obrotu towarowego z zagranicą, a zarazem stroną postępowania celnego, nie była za granicą w celu zakupu jakiegokolwiek samochodu i nigdy nie sprowadzała do Polski samochodu marki "Fiat Punto" z zagranicy. Samochód ten pochodził natomiast z kradzieży, na szkodę Centrum Motoryzacyjnego A we W. Skarżący powołał się dalej na art. 247 § 1 pkt 3 i 5 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym: "Organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która m. in.: 3) została wydana z rażącym naruszeniem prawa, 5) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. W ocenie F. F., D. C. nie była nigdy strona dokonującą odprawy celnej wspomnianego samochodu w dniu [...], a celnicy rażąco naruszyli prawo przy dokonywaniu odprawy celnej samochodu, co wykazały wspomniane postępowania karne. Zaznaczył również, że przeciwko celnikom Urzędu Celnego we W. – Posterunku Celnego w B. było prowadzone postępowanie karne i przedstawiono im zarzuty niedopełnienia obowiązków służbowych. Zostali również dyscyplinarnie zwolnieni. Zaś w sprawie odprawy celnej przedmiotowego pojazdu, celnikom postawiony będzie zarzut niedopełnienia obowiązków służbowych oraz co najmniej niedbalstwa przy dokonywaniu odprawy celnej, co wykazało postępowanie prowadzone przez Prokuraturę Rejonową w B. Samochód, który został przez wnoszącego skargę zakupiony u dealera (prowadzącego salon, sklep z częściami samochodowymi, warsztat naprawczy i skład celny) posiadał oryginalne dokumenty celne (czego Urząd Celny nie kwestionuje) i w oparciu o dokumenty celne został dopuszczony do ruchu (zarejestrowany). Po blisko trzech latach okazało się, że pojazd jest dotknięty wadą prawną, w związku z tym kolejnemu nabywcy została naprawiona szkoda przez skarżącego, na podstawie art. 471 Kodeksu cywilnego. F.F. nadmienił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło z urzędu nieważność decyzji rejestracyjnej tego samochodu, wydanej na rzecz głównego podejrzanego, od którego skarżący zakupił samochód. Zdaniem strony skarżącej, ten ostatni fakt oznacza, że Prezes GUC i Izba Celna we W., odmawiając mu przymiotu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, nie mieli racji. W ocenie skarżącego, nie ulega żadnej wątpliwości, że ma on interes faktyczny i prawny w stwierdzeniu nieważności przedmiotowych decyzji. Interes ten wywodzi bezpośrednio z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, po myśli którego: "Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej", oraz z przepisów Kodeksu cywilnego. W wyroku NSA, wydanym w sprawie o sygnaturze I SA 1189/98, Sąd ten stwierdził bowiem, iż cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Skarżący zarzucił, iż w uzasadnieniach obu decyzji błędnie przedstawiano wywody dotyczące pojęcia strony, o której stanowi art. 133 Ordynacji podatkowej (także aort. 28 k.p.a.). Uznał on co prawda, iż nie był stroną postępowania celnego związanego z importem przedmiotowego pojazdu. Zdaniem F. F., nie można jednak z tego faktu wywodzić, że nie może być on stroną obecnie prowadzonych postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w rozumieniu wskazanych przepisów. Zwrócił uwagę, iż orzecznictwo administracyjne w tym zakresie jest jednoznaczne. Stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej zakwestionowaną decyzją. Dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji. Zatem Prezes GUC czy też Izba Celna powinny wszcząć wnioskowane postępowanie. W ocenie F. F., przedstawiony stan faktyczny i prawny stanowił podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z urzędu. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując w całości swoje stanowisko w sprawie, wraz z argumentacją zawarta w uzasadnieniach decyzji Prezesa GUC i Dyrektora IC we W. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Ze względu na dokonaną reformę sądownictwa administracyjnego wymaga wyjaśnienia, że od dnia 1 stycznia 2004 r. skarga podlegała już rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako miejscowo i rzeczowo właściwy. Uwzględniając dyspozycję art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), Sąd zobowiązany był stosować przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej w dalszych rozważaniach – w skrócie – jako p.s.a. Po dokonaniu oceny legalność kontrolowanych decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Godzi się przy tym zwrócić uwagę skarżącego, że przedmiotem bezpośredniej oceny składu orzekającego w niniejszej sprawie była przede wszystkim kwestia poprawności (lub wadliwości) rozstrzygnięcia odmawiającego wszczęcia żądanego przez stronę postępowania. Zdaniem Sądu, wydając takie orzeczenia, zarówno Prezes Głównego Urzędu Ceł, jak i Dyrektor Izby Celnej we W., postąpiły słusznie i nie naruszyły prawa, jeśli uwzględnić następujące względy. Należy zgodzić się z ugruntowanym w judykaturze stanowiskiem, wedle którego stronami postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych są zarówno strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji kwestionowanej w analizowanym, nadzwyczajnym trybie weryfikacji orzeczeń, jak i każdy inny podmiot, który wykaże, że jego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności takiej decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, Nr 1, poz. 32; por. także uchwałę ICiA SN z dnia 15 grudnia 1984 r., III AZP 8/83, OSNCP 1985, Nr 10, poz. 143). W ocenie składu orzekającego, F. F. nie można jednak zaliczyć do żadnej z wymienionych grup. Bezsporne jest (przyznano to ostatecznie wprost nawet w samej skardze, choć w jej wywodach skarżący nie był w tym zakresie konsekwentny), że F. F. nie był stroną postępowania zakończonego decyzją zawartą w dowodzie odprawy celnej Nr [...] z dnia [...]. Prezes GUC oraz Dyrektor IC we W. trafnie też przyjęły, że ewentualne stwierdzenie nieważności tej decyzji w żaden sposób nie mogło dotyczyć interesu prawnego wnioskodawcy, ani – tym bardziej – jego prawnego obowiązku. Pojęcie "interesu prawnego" oraz "obowiązku prawnego" nie zostało co prawda normatywnie dookreślone. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym zdecydowanie przeważa jednak pogląd, iż o interesie prawnym można mówić, gdy strona – w rozumieniu procesowym – może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa materialnego, uzyskać konkretną korzyść albo może być (lub powinna) obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po sprecyzowaniu konkretnym aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. Oznacza to, że o tym, czy strona ma interes prawny (a nie tylko interes faktyczny) decyduje ostatecznie to, czy jej żądanie znajduje oparcie w przepisie materialnego prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi o przepis, który daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. O istnieniu interesu prawnego przesądza więc ostatecznie istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. Zdaniem Sądu, po stronie F.F. brak jest tak pojmowanego interesu prawnego. Skarżący jednoznacznie wywodzi swój interes prawny w sprawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z tego, iż przysługują mu roszczenia odszkodowawcze cywilnoprawnej natury, które oparł w skardze na art. 77 ust. 1 Konstytucji RP z 1997 r. i na przepisach Kodeksu cywilnego. Natomiast w odwołaniu od decyzji Prezesa GUC niedwuznacznie sugerował, że jednym z motywów jego żądania jest niemożliwość wyegzekwowania od T. K. odszkodowania zasądzonego przez sąd cywilny. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że te okoliczności faktyczne uzasadniają interes prawny strony skarżącej w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem trzeba, że żadna z przywoływanych regulacji normatywnych nie reglamentuje praw i obowiązków administracyjnych strony. Natomiast ocena odszkodowawczych roszczeń skarżącego o prowieniencji cywilnoprawnej nie mieści się w zakresie kompetencji sądów administracyjnych, lecz należy do właściwości sądów powszechnych. Na marginesie tej kwestii godzi się jedynie zauważyć, że sądy powszechne rozstrzygały już w tej materii, zasądzając stosowne odszkodowanie na rzecz F. F. od T. K. i oddalając powództwo strony skarżącej skierowane przeciwko Skarbowi Państwa. Zasadność obu tych rozstrzygnięć nie mieści się jednak również w granicach kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. W niniejszej sprawie należy bowiem w w konsekwencji w pełni podzielić zapatrywanie wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA we W. z dnia 2 lipca 2004 r., sygn. akt III SA/Wr 207/04, w myśl którego, nawet z ewentualnego orzeczenia sądu powszechnego, dla zabezpieczenia jego wykonania, nie można wyprowadzić interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Interes prawny F. F. nie znajduje również oparcia w przepisach celnych regulujących problematykę obrotu towarowego z zagranicą, dokonywania zgłoszeń celnych i regulowania należności celnych, na co słusznie zwrócił uwagę Dyrektor IC we W. Logiczną konsekwencją trafnej odmowy przypisania F.F. statusu strony postępowania, o którego uruchomienie się ubiegał, było wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zakwestionowanej przez niego decyzji, stosownie do dyspozycji przewidzianej w art. 248 § 3 Ordynacji podatkowej (w brzmieniu tego przepisu, obowiązującym w czasie podejmowania w sprawie rozstrzygnięć przez organy celne) w związku z art. 262 Kodeksu celnego. Pogląd, wedle którego ustalenie przez organ, iż żądanie stwierdzenia nieważności zostało zgłoszone przez podmiot nie będący stroną takiego nadzwyczajnego postępowania, stanowi podstawę do podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia tegoż postępowania, został też przyjęty w doktrynie (zob. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, Nr 8, s. 35). Wobec braku możliwości przyznania wnioskodawcy przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie, którą zamierzał wszcząć, bez znaczenia jest ocena zasadności jego żądania w świetle art. 2652 Kodeksu celnego (w brzmieniu obowiązującym w okresie załatwiania sprawy przez organy celne). Także i w tym zakresie skład sądu rozpoznający niniejszą sprawę podziela jednak stanowisko prezentowane przez Dyrektora IC we W., mimo że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypowiedziano też odmienne zdanie (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 24 czerwca 2002 r., FPS 7/2002). Na koniec godzi się podkreślić, że uzasadniona odmowa wszczęcia wnioskowanego postępowania przekreślała możliwość dokonywania przez organy celne merytorycznej oceny decyzji zawartej w dowodzie odprawy celnej Nr [...] z dnia [...]. Skoro zaskarżone decyzje Prezesa Głównego Urzędu Ceł i Dyrektora Izby Celnej we W. odpowiadają prawu, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.s.a.