I SA/Wr 33/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Haberka, Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Horobiowski, Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca), Protokolant: Referent Izabela Kremza, , po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 maja 2026 r. sprawy ze skargi: K. D., K. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Dusznikach Zdroju z 31 lipca 2025 r. nr XIX/140/25 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty oraz ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - w zakresie § 3 - 8 uchwały: I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 3 – 5; II. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie części § 6: "a jednocześnie brak jest możliwości określenia ilości zużytej wody,"; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Gminy Duszniki Zdrój solidarnie na rzecz Skarżących kwotę: 557,00 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. K. D. i K. D.(1) (dalej jako: Strony, Skarżący) zaskarżyli uchwałę Rady Miejskiej w D. z [...] lipca 2025 r. nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty oraz ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – w skrócie jako uchwała, w części tj. w zakresie przepisów § 3-8 uchwały, stawiając zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) – w skrócie jako s.g. oraz art. 6k ust. 1, ust. 3, ust. 4a oraz art. 6j ust. 3b i ust. 3e ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. 2024 r., poz. 399 ze zm.) – w skrócie jako u.c.p.g., poprzez ich błędne zastosowanie i wnosząc o stwierdzenie nieważności w zaskarżonej części. Zdaniem Stron w uchwale zastosowano nieznaną ustawie metodę mieszaną, ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami, stanowiącą wynik połączenia kilku metod przewidzianych w art. 6j ust. 1 pkt 1-3 u.c.p.g. W skardze wniesiono o jej uwzględnienie przez stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części i zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w D. wniosła o oddalenie skargi wskazując, że zaskarżone postanowienia (§) znajdują uzasadnienie w przepisach prawa – tj. art. 6j ust. 3a i ust. 4 u.c.p.g. Sporne postanowienia mają bowiem dotyczyć nieruchomości określonych w ust. 4 art. 6j u.c.p.g., to jest takich, w których, w części zamieszkują mieszkańcy, a w części nie zamieszkują mieszkańcy. Doprecyzowano przy tym, że chodzi o właścicieli określonych nieruchomości niezamieszkałych, to jest takich na których jest prowadzony określony rodzaj działalności tzn. świadczone są usługi hotelarskie, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych, gdzie zgodnie z art. 6j ust. 3a u.c.p.g. dopuszczalne jest obliczanie opłaty jako iloczynu zużytej wody oraz przyjętej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W tej sytuacji opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi sumę opłat, obliczoną odrębnie dla każdej części nieruchomości o charakterze mieszanym. W zaskarżonej uchwale zadecydowano, aby w części nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, zastosowanie znalazł sposób obliczania opłaty określony w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. (w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość), a w części niezamieszkałej sposób określony w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. (w zależności od ilości zużytej wody z danej nieruchomości). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje. Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024, poz. 1267 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 226 r. poz. 143) – w skrócie jako: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skargę została uwzględniona w części. Uznając zasadność skargi we wskazanym zakresie Sąd w pierwszej kolejności wskazuje, że stosownie do wskazanego art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem (chyba, że przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności). W ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2025, poz. 1153 ze zm.) – w skrócie jako u.s.g., przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, powoduje konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego, będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. W rozpatrywanej sprawie zaskarżono grupę przepisów uchwały tj. § 3-8 lecz Sąd uznaje za niezgodne z przepisami rangi ustawowej jedynie przepisy § 3-5 uchwały. Nieważność uchwały we wskazanej w wyroku części, jest konsekwencją sprzeczności przewidzianej tam metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości w części zamieszkałej i w części niezamieszkałej, na której świadczone są usługi hotelarskie, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1944) – w skrócie u.h., z art. 6j ust. 4 u.c.p.g. Wspomniany przepis u.c.p.g. nie daje bowiem możliwości, w przypadku nieruchomości częściowo zamieszkałych i częściowo niezamieszkałych, gdzie świadczone są wspomniane usługi hotelarskie, do ustalenia opłaty dla części niezamieszkałej w sposób przewidziany w ust. 3a art. 6j u.c.p.g. tj. z uwzględnieniem ilości zużytej wody, co wynika wprost z treści ustępu 4. Mianowicie zgodnie z ustępem 4 art. 6j u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, o której mowa w art. 6c ust. 1 (zamieszkałą), a w części nieruchomość, o której mowa w art. 6c ust. 2 (niezamieszkałą), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi sumę opłat obliczonych odrębnie dla części zamieszkałej i odrębnie dla części niezamieszkałej, zgodnie z ust. 1-3, a więc sumy opłat obliczonych w oparciu o: – dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy jest to iloczyn: liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 418) oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. (art. 6j ust. 1 pkt 1-3 u.c.p.g.); – dla nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. (art. 6j ust. 3 u.c.p.g.) Jakkolwiek art. 6j ust. 3a u.c.p.g. daje możliwość, by w przypadku nieruchomości niezamieszkałej, na której są świadczone usługi hotelarskie opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiła iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 3, to jednak dotyczy to całej nieruchomości, a nie nieruchomości o charakterze mieszanym. W przypadku nieruchomości o charakterze mieszanym dla części niezamieszkałej niezależnie, czy są tam świadczone usługi hotelarskie - czy też nie, można ustalić jedynie opłatę zgodnie z ust. 3, czyli z uwzględnieniem liczby pojemników lub worków, a nie zużytej wody. Wynika to wprost z treści ustępu 4 art. 6j u.c.p.g. nie uwzględniającego przy sumowaniu opłat na nieruchomości o charakterze mieszanym metody, o której mowa w ust. 3a lecz wyłącznie ust. 1-3. Skarga okazał się zaś niezasadna w części obejmującej § 6 – 8 uchwały z następujących względów (zastrzeżeniem fragmentu § 6 uchwały). W zakresie jednostki redakcyjnych § 6 uchwały przewidziany w niej sposób opłaty dla nieruchomości w części zamieszkałej i w części niezamieszkałej, na której świadczone są usługi hotelarskie, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 8 u.h. odpowiada art. 6j ust. 4 u.c.p.g., albowiem dla części, na której nie zamieszkują mieszkańcy przewidziano metodę ustalania opłaty zgodną z art. 6j ust. 3 u.c.p.g. W konsekwencji zakwestionowania § 3-5 uchwały odnoszącej się do opłaty ustalanej w oparciu o ilość zużytej wody dla nieruchomości niezamieszkałej, koniecznym było wyeliminowania wskazanego w sentencji wyroku fragmentu § 6 uchwały, odnoszącego się do tej metody. Z kolei § 7 uchwały przewiduje ogólne zasady deklarowania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (deklaracje), a § 8 to przepis uchylający poprzedzający akt prawa miejscowego i do tych regulacji nie można odnieść zarzutów skargi. O kosztach postępowania sądowoadminstracyjnego Sąd orzekł miarkując wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, stosownie do efektu wniesionej skargi. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził w pkt I wyroku nieważność uchwały w zakresie § 3-5 uchwały co usunie istotne naruszenie prawa – widoczne przez proste zestawienie tych regulacji uchwały z art. 6j ust. 4 u.c.p.g. – uwzględnienie w przypadku nieruchomości o charakterze mieszanym metody nie przewidzianej w art. 6j ust. 4 u.c.p.g. Sąd stwierdził w pkt II wyroku nieważność uchwały w zakresie części § 6 uchwały dotyczącej określenia: "a jednocześnie brak jest możliwości określenia ilości zużytej wody." - wyeliminowanie wskazanego określenia jest konsekwencją pkt I wyroku i usunie istotne naruszenie prawa z treści § 6 uchwały. Pozostały zakres § 6 zaskarżonej uchwały odpowiada ustawowej regulacji u.c.p.g. - jest zgodny z art. 6j ust. 4, w związku z ust. 3 art. 6j u.c.p.g., a także Sąd nie stwierdził by § 7-8 uchwały naruszały prawo w sposób istotny (pkt III wyroku). O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego (pkt IV wyroku) Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a, z uwzględnieniem prawa miarkowania, przewidzianego w art. 206 p.p.s.a., mając na uwadze zakres uchylenia zaskarżonej uchwały względem żądania skargi.