I SA/Wr 360/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Semiczek Sędziowie: Sędzia WSA Dagmara Stankiewicz-Rajchman Asesor WSA Łukasz Cieślak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 19 stycznia 2024 r. nr SKO 4810.7.2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem z 19 stycznia 2024 r. nr SKO 4810.7.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: Kolegium, organ II instancji), podając w podstawie prawnej art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. – dalej: k.p.a.) oraz art. 18 i art. 34 § 2 i § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm. – dalej: u.p.e.a.), stwierdziło niedopuszczalność zażalenia M. M. (dalej: skarżąca) wniesionego na postanowienie Prezydenta Wrocławia z 31 października 2023 r. nr WZN-DE.3160.2.996.2023.KJ WZN-DE.3160.8.62.2023.KJ, którym oddalono zarzuty A. M. (dalej: zobowiązany) w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z 28 marca 2022 r. nr [...] , obejmującego podatek od nieruchomości za 2021 r. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz akt sprawy wynika, że w toku powyższego postępowania egzekucyjnego wystawiono na zobowiązanego tytuł wykonawczy, obejmujący ww. należność. Zobowiązany wniósł zarzuty dotyczące egzekucji, powołując się na art. 33 § 2 pkt 1, 2, 4 i 5 u.p.e.a. Opisanym na wstępie postanowieniem Prezydent Wrocławia oddalił wniesione zarzuty. Zażalenie na to postanowienie wniósł zobowiązany oraz jego małżonka – skarżąca. Organ II instancji, opisanym na wstępie postanowieniem, stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że postępowanie zażaleniowe, które służy weryfikacji postanowienia wierzyciela wydanego w wyniku rozpoznania zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, wszczyna się na zasadzie skargowości. Kolegium wskazało, że art. 34 § 3 u.p.e.a. nie określa podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w wyniku rozpoznania zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Pomimo tego, w doktrynie wskazuje się, że podmiotem legitymowanym będzie wyłącznie zobowiązany, z inicjatywy którego toczyło się zakończone tym postanowieniem postępowanie. W ocenie Kolegium, nie ma żadnych powodów, aby prawo zażalenia przysługiwało innym podmiotom niż ten, który posiada legitymację do wniesienia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, a jest nim wyłącznie zobowiązany (zob. art. 33 § 1 u.p.e.a ). Co więcej, uprawnienie takie przysługuje wyłącznie zobowiązanemu wskazanemu w tytule wykonawczym. Oznacza to, że podmiot, który posiada przymiot zobowiązanego w rozumieniu art. 1a pkt 20 u.p.e.a., lecz w stosunku do którego nie wystawiono tytułu wykonawczego, nie może wnieść zarzutów, nawet wtedy, gdy czynności egzekucyjne podjęto już w stosunku do innego zobowiązanego, z którym ponosi solidarną odpowiedzialność, a obowiązek wynika z tej samej decyzji administracyjnej. Kolegium, przytaczając art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., stwierdziło, że niedopuszczalność zażalenia z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia zażalenia przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Kolegium stwierdziło wobec tego, że skarżąca nie ma statusu zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym, w ramach którego rozpoznawany jest środek zaskarżenia, a zatem wniesione przez nią zażalenie należało uznać za niedopuszczalne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczone postanowienie Kolegium skarżąca zarzuciła organowi II instancji stosowanie interpretacji przepisów prawa niekorzystnej dla strony skarżącej w sposób całkowicie subiektywny i sprzeczny z literą i duchem przepisów, na które powołał się organ. Skarżąca odwołała się do zasad wynikających z art. 2 Konstytucji RP. Wskazała, że z chwilą rozpoczęcia egzekucji administracyjnej z jej majątku, stała się stroną postępowania. Skoro sam przepis ustawy nie określa, kto może wnieść zażalenie, to może to uczynić również osoba bezpośrednio zainteresowana. Skarżąca podkreśliła, że ma konstytucyjne prawo do sprawiedliwego i zgodnego z prawem potraktowania jej i jej ważnego interesu prawnego. Stanowisko Kolegium stoi z sprzeczności z zasadami logiki prawniczej oraz odbiera nadane skarżącej przez Konstytucję RP prawa poprzez nieuprawnione zawężanie katalogu podmiotów mających legitymację do wniesienia zażalenia. Skarżąca odniosła się również do nieprawidłowego, w jej ocenie, działania Prezydenta Wrocławia, wskazując na wadliwość wystawionych tytułów egzekucyjnych. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Odpowiadając na skargę, Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sąd wziął pod uwagę, że nie zachodziła konieczność osobistego stawiennictwa stron, a także za przeprowadzeniem rozprawy nie przemawiał charakter sprawy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nie prowadziło przy tym do pominięcia stron, bowiem podnoszone argumenty zostały rozważone w oparciu o akta sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a sprawa została rozpoznana przez sąd we właściwym składzie (art. 120 p.p.s.a.). Przechodząc dalej, należy wspomnieć, że zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przy tym, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., które nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle przywołanych przepisów p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga nie miała uzasadnionych podstaw. Przede wszystkim należy wskazać, że w ramach kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd nie badał sprawy pod kątem zarzutów skarżącej odnoszących się do działań Prezydenta Wrocławia, w tym co do prawidłowości wystawionego tytułu egzekucyjnego oraz innych czynności w postępowaniu egzekucyjnym. Granice sprawy wyznaczone zostały bowiem przez przedmiot zaskarżonego postanowienia Kolegium, którym było stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia skarżącej na postanowienie kierowane do jej małżonka (zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Dalej trzeba powiedzieć, że przywołany w skardze art. 2 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Charakterystyka państwa polskiego jako demokratycznego, prawnego i sprawiedliwego stanowi nie tylko klauzulę, a zarazem zasadę konstytucyjną, ale jest przy tym klauzulą generalną w najściślejszym tego zwrotu znaczeniu jako niedookreślony znaczeniowo zwrot języka prawnego, odsyłający do ocennych i tylko ogólnie ukierunkowanych kryteriów pozaprawnych, którego treść ustala się w procesie stosowania prawa. Przepis ten bowiem odsyła do norm i pojęć pozaprawnych – filozoficznych, ekonomicznych, etycznych, socjologicznych, politologicznych. Pojęcia te są najczęściej precyzowane dla potrzeb realizacji prawa za pośrednictwem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. M. Zubik, W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2016, art. 2, pkt 20). Trybunał Konstytucyjny dostrzega związek zasady demokratycznego państwa prawnego chociażby z konstytucyjną zasadą ochrony godności człowieka powiązaną z zasadą legalizmu. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, obowiązek poszanowania i ochrony godności człowieka jest związany z realizacją zasad demokratycznego państwa prawnego, w tym z realizacją zasady legalności działania władzy publicznej. Warunkiem poszanowania i ochrony godności człowieka przez organy władzy publicznej jest przestrzeganie obowiązujących norm prawnych, ustanowionych w prawidłowy sposób (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2011 r., K 35/08, pkt 3.2.8; OTK-A 2011, nr 2, poz. 10). Dodać trzeba, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten wprowadza zasadę legalizmu i adresowany jest zarówno do wszystkich organów władzy publicznej (ustawodawczej, wykonawczej oraz sądowniczej), jak i do organów jednostek samorządu terytorialnego. W cytowanym już wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2011 r. wskazano, że legalizmem działania organów władzy publicznej jest stan, w którym organy te są tworzone w drodze prawnej oraz działają na podstawie i w granicach prawa, które określa ich zadania i kompetencje oraz tryb postępowania. Prowadzi to do wydania rozstrzygnięcia w przepisanej przez prawo formie, opartego na należytej podstawie prawnej i w zgodności z wiążącymi konkretny organ przepisami prawa materialnego. Pojęcie "działanie na podstawie prawa" oznacza wymóg legitymacji prawnej (podstawy kompetencyjnej) dla wszelkiej działalności polegającej na sprawowaniu władzy publicznej. Z kolei pojęcie "w granicach prawa" oznacza konstytucyjny obowiązek organów władzy publicznej, aby w swojej działalności ściśle przestrzegały nie tylko norm wyznaczających ich zadania i kompetencje (by nie przekraczały swych kompetencji), lecz także aby nie naruszały żadnych innych obowiązujących norm. Dodać w kontekście powyższego należy, że zgodnie z art. 78 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Należy zaakcentować, że zakres podmiotowy art. 78 Konstytucji RP odniesiony został do "stron", powiązano je więc z podmiotami uczestniczącymi w postępowaniu, które doprowadziło do wydania orzeczenia lub decyzji. Za "stronę" należy więc uznać, po pierwsze, każdego uczestnika postępowania, w którym wydano orzeczenie lub decyzję, tzn. każdego, kto formalnie został dopuszczony do udziału w tym postępowaniu jako dotyczącym jego praw, obowiązków czy sytuacji prawnej, ale także każdego, o czyich prawach rozstrzyga dane orzeczenie lub decyzja, nawet gdyby zainteresowany nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu w pierwszej instancji. Każdej, tak rozumianej, stronie postępowania art. 78 Konstytucji RP gwarantuje prawo zaskarżania poszczególnych podejmowanych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Zarazem prawo to może przysługiwać tylko stronie, więc (poza sytuacjami szczególnymi) nie może rozciągać się na podmioty, które nie mają interesu prawnego w sprawie (zob. L. Garlicki, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. M. Zubik, Warszawa 2016, art. 78, pkt 7). Uwzględniając powyższe, trzeba powiedzieć, że zaskarżone postanowienie Kolegium zostało wydane przez właściwy do tego organ (art. 17 pkt 1 k.p.a.), a powołana w nim podstawa prawna była adekwatna do należycie ustalonych okoliczności stanu faktycznego. Należy wskazać, że zgodnie z art. 1a pkt 20 u.p.e.a., ilekroć w ustawie jest mowa o zobowiązanym – rozumie się przez to osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 26 § 1 zdanie pierwsze u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Elementy składowe tytułu wykonawczego określają przepisy art. 27 § 1-2 u.p.e.a. W szczególności zgodnie z art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a., tytuł wykonawczy zawiera dane zobowiązanego (w przypadku osób fizycznych: imię i nazwisko oraz adres miejsca zamieszkania, imię ojca i imię matki oraz datę urodzenia zobowiązanego, o ile są znane wierzycielowi, numer PESEL, NIP lub numer REGON, jeżeli zobowiązany taki numer posiada, albo inny numer identyfikacyjny ze wskazaniem jego rodzaju, o ile jest znany wierzycielowi, a także numer, za pomocą którego zobowiązany został zidentyfikowany na potrzeby podatku w innym kraju). Z powyższego wynika, że treść tytułu wykonawczego, w szczególności poprzez wskazanie danych zobowiązanego, wyznacza z formalnego punktu widzenia i co do zasady krąg stron postępowania egzekucyjnego w administracji. Dalej należy powiedzieć, że zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Podstawowym celem tej instytucji jest ochrona zobowiązanego przed niezgodną z prawem egzekucją. Rozpatrzenie zarzutów następuje w drodze postanowienia. W myśl art. 34 § 3 u.p.e.a., na postanowienie w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przysługuje zażalenie. Zdaniem Sądu, wzajemna relacja art. 33 § 1 u.p.e.a. oraz art. 34 § 3 u.p.e.a. pozwala na przyjęcie, że skoro prawo wniesienia zarzutów służy zobowiązanemu, to również zobowiązany ma prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów. Skoro bowiem postępowanie w sprawie zarzutów może toczyć się wyłącznie na skutek zarzutów zobowiązanego, poszukującego ochrony swoich interesów, to tylko ten podmiot może kwestionować rozstrzygnięcie wierzyciela w tym przedmiocie. Zatem jedynie zobowiązany ma interes prawny (to jest taki, który ma umocowanie w przepisach prawa) do wniesienia zarzutu oraz ewentualnie do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na skutek owego zarzutu. Natomiast postanowienie wierzyciela rozstrzygające zarzuty zobowiązanego nie dotyczy praw, obowiązków czy ogólnie sytuacji prawnej skarżącej, bowiem to nie jej zarzuty zostały rozstrzygnięte. Nie można więc uznać, że skarżąca miała legitymację do wniesienia zażalenia na postanowienie wierzyciela w sprawie zarzutów zobowiązanego. Nie budzi przy tym wątpliwości, że odwołanie (zażalenie) jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną danego postępowania. Prawidłowo zatem Kolegium, stwierdzając brak legitymacji skarżącej do wniesienia zażalenia, zastosowało art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Na mocy art. 144 k.p.a. przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Oba przepisy k.p.a. stosuje się w postępowaniu egzekucyjnym zgodnie z odesłaniem z art. 18 u.p.e.a. Podsumowując, zdaniem Sądu, Kolegium prawidłowo w zaskarżonym postanowieniu orzekło o niedopuszczalności wniesionego przez skarżącą zażalenia. W konsekwencji nie można więc uznać, że zaskarżone postanowienie narusza zasadę legalizmu, czy też zasady wynikające z art. 2 oraz art. 78 Konstytucji RP. Zasygnalizować należy, że w doktrynie prezentowane było stanowisko, w myśl którego zarzut może zostać wniesiony przez małżonka zobowiązanego w przypadku prowadzenia egzekucji administracyjnej do majątku wspólnego (zob. A. Cudak, Podmioty legitymowane do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2009, nr 4, s. 29). Zdaniem Sądu, stanowisko to nie znajduje jednak oparcia w literalnym brzmieniu art. 33 § 1 u.p.e.a., jak również nie uwzględnia, że ustawa przewiduje inne środki ochrony prawnej dla współmałżonka zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd podkreśla bowiem, że brak legitymacji do wniesienia zażalenia na postanowienie wierzyciela o oddaleniu zarzutów zobowiązanego nie pozbawia skarżącej – jako małżonki zobowiązanego – możliwości skorzystania z innych instytucji przewidzianych w u.p.e.a. dla obrony jej praw. Nie można bowiem pominąć, że skarżąca odwołuje się do okoliczności, że egzekucja administracyjna może zostać skierowana do majątku wspólnego jej i zobowiązanego (jej małżonka). Należy wobec tego wskazać, że zgodnie z art. 27e § 1 u.p.e.a., jeżeli zgodnie z odrębnymi przepisami odpowiedzialność zobowiązanego za należność pieniężną i odsetki z tytułu niezapłacenia jej w terminie obejmuje majątek osobisty zobowiązanego i majątek wspólny, podstawą do prowadzenia egzekucji z majątku osobistego zobowiązanego i majątku wspólnego jest: 1) tytuł wykonawczy wystawiony na zobowiązanego; 2) kolejny tytułu wykonawczy wystawiony zgodnie z art. 26ca § 1 pkt 1 u.p.e.a. Zwrócić dalej należy uwagę, że na podstawie art. 27e § 4 u.p.e.a, organ egzekucyjny, na wniosek małżonka zobowiązanego, zawiadamia go o aktualnej wysokości egzekwowanej należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych, jednocześnie pouczając o zakazie rozporządzania uprzednio zajętą rzeczą lub prawem majątkowym wchodzących w skład majątku wspólnego oraz zakazie realizacji tego prawa majątkowego poza częścią wolną od zajęcia. Dalej trzeba wskazać, że na podstawie art. 27f § 1 u.p.e.a., w sprawie odpowiedzialności majątkiem wspólnym małżonkowi zobowiązanego przysługuje prawo sprzeciwu. Podstawą sprzeciwu jest ograniczenie, zniesienie, wyłączenie lub ustanie odpowiedzialności całością albo częścią majątku wspólnego. W sprzeciwie określa się istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie. Natomiast w myśl art. 27g § 1 u.p.e.a., małżonkowi zobowiązanego przysługują prawa zobowiązanego w egzekucji z majątku wspólnego z chwilą wniesienia do organu egzekucyjnego sprzeciwu albo wniosku, o którym mowa w art. 27e § 4 u.p.e.a., albo doręczenia małżonkowi zobowiązanego zawiadomienia o zajęciu prawa majątkowego u dłużnika zajętej wierzytelności, protokołu zajęcia prawa majątkowego, protokołu zajęcia i odbioru ruchomości lub protokołu odbioru dokumentu. Mając na uwadze powyższe, należy zauważyć, że na gruncie przepisów u.p.e.a. skarżąca, jako małżonka zobowiązanego, powołując się na możliwość prowadzenia egzekucji administracyjnej z majątku wspólnego małżonków, dysponuje określonymi ustawowymi rozwiązaniami, dającymi jej prawo udziału w postępowaniu egzekucyjnym, z których skorzystanie pozostaje w gestii skarżącej. Wziąwszy pod rozwagę wszystkie omówione okoliczności faktyczne i prawne oraz nie dopatrując się wskazanych w skardze nieprawidłowości, jak również innych naruszeń prawa, które Sąd jest zobligowany brać pod uwagę z urzędu, a zatem nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.