I SA/Wr 3988/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka- Ostrowska Sędziowie : Sędzia WSA Andrzej Cisek- sprawozdawca Asesor WSA Marta Semiczek Protokolant: Barbara Głowaczewska Po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w B. na postanowienie Izby Skarbowej we W. Ośrodek Zamiejscowy w J. G. z dnia [...]utrzymujące w mocy postanowienie Urzędu Skarbowego w J. G. z dnia [...]o nie przystąpienie do egzekucji i zwrocie wierzycielowi tytułu wykonawczego oddala skargę. Przedmiotem skargi Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w B. jest postanowienie Izby Skarbowej we W. z dnia [...] (nr [...]) utrzymujące w mocy postanowienie Urzędu Skarbowego w J. G. z dnia [...] ([...]) o nie przystąpieniu do egzekucji i zwrocie wierzycielowi tytułu wykonawczego. Strona skarżąca uznała powyższe postanowienie za niezgodne z prawem i wniosła o jego uchylenie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Izba Skarbowa wskazała, że Jednostka Wojskowa Nr [...] skierowała do Urzędu Skarbowego w J. G. wystawiony w dniu [...]tytuł wykonawczy obejmujący nie uiszczone przez J. S. zobowiązanie z tytułu kosztów nauki w kwocie [...]. Postanowieniem z dnia [...]organ egzekucyjny odmówił przystąpienia do egzekucji na podstawie przedmiotowego tytułu wykonawczego i zwrócił go wierzycielowi. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było uznanie przez organ egzekucyjny, że powołane przez wierzyciela w tytule wykonawczym przepisy prawa nie stanowią podstawy do prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku wskazanego w tymże tytule wykonawczym. W zażaleniu na powyższe postanowienie Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] zakwestionował to rozstrzygnięcie i zażądał jego uchylenia. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że wierzyciel powoływał się w tytule wykonawczym na art. 80 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz art. 19 ustawy z dnia 25 maja 2001 r. w sprawie odpowiedzialności majątkowej żołnierzy, w związku z Zarządzeniem Ministra Obrony Narodowej nr 51 z dnia 31 sierpnia 1971 r. w sprawie zasad odpowiedzialności i postępowania w przypadkach szkód powstałych w mieniu wojskowym. Zdaniem żalącego się przepisy te stanowią podstawę prawną egzekucji administracyjnej, której przedmiotem jest obowiązek zwrotu kosztów nauki żołnierza w przypadku rozwiązania stosunku służbowego. Rozpatrując powyższe zażalenie Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że zgodnie z art. 29 § 2 ustawy postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając wierzycielowi tytuł wykonawczy, 2 sygn. akt I S.A./Wr 3988/02 jeżeli obowiązek, którego ten tytuł dotyczy nie podlega egzekucji administracyjnej, bądź tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 powoływanej ustawy. Przepis art. 27 § 1 pkt 6 tejże ustawy stanowi, że tytuł wykonawczy powinien zawierać wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej. Obowiązkiem, którego dochodzenia w trybie egzekucji administracyjnej domagał się wierzyciel, jest zobowiązanie żołnierza wobec jednostki wojskowej z tytułu zwrotu równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych w czasie studiów lub nauki. Obowiązek ten nie został wymieniony w art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i w związku z tym regulacja ta nie stanowi bezpośredniej podstawy prawnej dla prowadzenia egzekucji administracyjnej przedmiotowej należności pieniężnej. Dlatego też należało rozważyć dopuszczalność prowadzenia egzekucji w trybie administracyjnym na podstawie art. 2 pkt 1d powoływanej ustawy, który to przepis dopuszcza taką możliwość, ale tylko wtedy, gdy należność pieniężna przekazana została do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw. W takiej wszakże sytuacji to wierzyciel - zgodnie z art. 27 § 1 pkt 6 ustawy egzekucyjnej - powinien wskazać w tytule wykonawczym przepis określonej ustawy, uprawniający do dochodzenia należności z tytułu zwrotu wyżej wymienionych kosztów w drodze egzekucji administracyjnej. Organ odwoławczy wskazał, że powołany przez wierzyciela w spornym tytule wykonawczym przepis art. 80 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz.U. z 1997 r., nr 10, poz. 55 ze zm.) rozstrzyga wyłącznie o podstawie prawnej ustalenia wysokości kwoty, stanowiącej równowartość kosztów podlegających zwrotowi. Wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie spełnia również, zdaniem Izby Skarbowej, powołany przez wierzyciela art. 19 ustawy z dnia 25 maja 2001 r. o odpowiedzialności majątkowej żołnierzy {Dz.U. nr 89, poz. 967 ze zm.), albowiem przepis ten reguluje wyłącznie zakres stosowania przepisów tej ustawy w przypadku postępowań dotyczących ustalenia odpowiedzialności majątkowej żołnierza za szkody wyrządzone w mieniu Skarbu Państwa znajdujących się w dyspozycji komórek organizacyjnych należących lub nadzorowanych przez Ministerstwo Obrony 3 sygn. akt I S.A./Wr 3988/02 Narodowej, wskutek niewykonania lub nienależytego wykonania obowiązków służbowych. Z kolei powoływane przez wierzyciela zapisy Zarządzenia Nr 51 Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 sierpnia 1971 r. nie mogą skutkować uchyleniem postanowienia organu I instancji ze względu na fakt, że art. 2 § 1 pkt 1d ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadza zasadę, iż określony obowiązek podlega egzekucji administracyjnej tylko wtedy, gdy przewiduje to przepis szczególny rangi ustawowej. Ze względu na fakt, iż przedmiotowy tytuł egzekucyjny wystawiony przez Jednostkę Wojskową nr [...] nie spełnia wymogów określonych w przepisie art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ II instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia zażalenia wierzyciela. W skardze na powyższe postanowienie, skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] wniósł o jego uchylenie , jako niezgodnego z prawem. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przepis art. 80 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi wystarczającą podstawę do ustalenia i żądania zwrotu kosztów nauki pobranej przez żołnierza, w przypadku rozwiązania stosunku służbowego w tzw. okresie służby obowiązkowej oraz do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zdaniem strony skarżącej, wskazanie podstawy prawnej takiego obowiązku można pojmować w ten sposób, że chodzi o wskazanie aktu prawnego (prawa materialnego), na podstawie którego wydano decyzję administracyjną lub też o samą decyzję wydaną na podstawie tego aktu. Pełną realizacją przepisu art. 27 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji byłoby wskazanie obu tych elementów. Nie dotyczy to sytuacji, gdy podstawą egzekucji jest przepis prawa (bez konieczności wydawania decyzji), z którego wprost wynikają obowiązki. W takim przypadku tylko ten akt prawny będzie stanowił podstawę prawną egzekwowanego obowiązku. Strona skarżąca wskazała ponadto, że art. 19 ustawy o odpowiedzialności majątkowej żołnierzy pozwala na stosowanie przepisów dotychczasowych - to jest 4 sygn. akt I S.A./Wr 3988/02 Zarządzenia Nr 51 Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 sierpnia 1971 r. w sprawie zasad odpowiedzialności i postępowania w przypadkach szkód powstałych w mieniu wojskowym, a ocena zgodności przedmiotowego rozwiązania z Konstytucją nie należy do wierzyciela ani organu egzekucyjnego. Powoływane zarządzenie w swym § 1 i 98 ust. 1 przewiduje egzekucję administracyjną. W konkluzji strona skarżąca zarzuca, że zaskarżone postanowienie stanowi nieuzasadniony wyłom w dotychczasowej praktyce postępowania w tego typu sprawach, czyniąc proces likwidacji tego typu szkód w mieniu jednostki wojskowej niemożliwym do formalnego i merytorycznego zakończenia. W odpowiedzi na skargę Izba Skarbowa wniosła o oddalenie skargi. Jednocześnie wskazała, że zarzuty w niej zawarte stanowią wierne powtórzenie argumentacji z zażalenia na postanowienie organu I instancji i wobec tego podtrzymuje swe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Powyższa skarga została wniesiona w dniu [...]do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu. Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższy zapis ustawowy uzasadnia rozpoznanie niniejszej skargi przez tutejszy Wojewódzki Sąd Administracyjny. Przechodząc do oceny zasadności skargi, Sąd nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. 5 sygn. akt I S.A./Wr 3988/02 Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd zważył , iż zgodnie z przepisem art. 2 § 1 pkt 1 d ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2002 r., nr 110, poz. 968 ze zm.) egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw. Jednakże zgodnie z kolei z przepisem art. 3 § 1 powoływanej wyżej ustawy egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Przywoływane wyżej przepisy wskazują podstawy do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Są nimi przede wszystkim decyzje lub postanowienia właściwych organów, jak również przepisy prawa, jeżeli wynika z nich, że obowiązki określone tymi przepisami mogą być egzekwowane bezpośrednio na ich podstawie. Organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru (art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Zgodnie z przepisem art. 27 § 1 pkt 6 powoływanej ustawy egzekucyjnej tytuł wykonawczy winien zawierać między innymi wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie wierzyciel, wskazując podstawę prawną prowadzenia egzekucji, powołuje się właśnie na fakt, iż obowiązki, które usiłuje wyegzekwować, wynikają bezpośrednio z przepisów ustawy. Przepisem tym, zdaniem strony skarżącej, jest przepis art. 80 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który w jej opinii może stanowić wystarczającą podstawę do ustalenia i żądania zwrotu kosztów nauki pobranej przez żołnierza, w przypadku rozwiązania stosunku służbowego w tzw. okresie służby obowiązkowej oraz do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zgodnie z tym przepisem żołnierz zawodowy zwolniony z zawodowej służby wojskowej w okresie pełnienia służby obowiązkowej, o której mowa w art. 12 ust. 1 i 2, z powodu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza albo 6 sygn. akt I S.A./Wr 3988/02 z przyczyn określonych w art. 75 ust. 1 pkt 9-12 lub art. 76 ust. 1 pkt 3 i 4 jest obowiązany zwrócić równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych w czasie studiów lub nauki. W ustępie 2 tegoż przepisu znalazła się delegacja dla Ministra Obrony Narodowej do określenia w drodze rozporządzenia równowartości kosztów, o których mowa w ust. 1, oraz zasady i tryb ich zwracania. W dacie wydawania zaskarżonych postanowień przez organ I i II instancji Minister Obrony Narodowej nie wydał stosownego rozporządzenia wykonawczego. Nastąpiło to dopiero w dniu 9 stycznia 2003 r., kiedy Minister Obrony Narodowej wydał rozporządzenie w sprawie w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz.U. nr 7, poz. 84), które weszło w życie z dniem 7 lutego 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia decyzję w sprawie ustalenia równowartości kosztów, które żołnierz zawodowy jest obowiązany zwrócić, wydaje dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy pełni lub ostatnio pełnił zawodową służbę wojskową. Tak więc z treści powoływanego przez stronę skarżącą przepisu art. art. 80 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie można było wyprowadzać wniosku, iż może stać się on bezpośrednio podstawą do prowadzenia egzekucji obowiązków w tym przepisie przewidzianych. Nie można bowiem wprowadzać swego rodzaju domniemania, że, jeśli przepis prawa materialnego nakłada na strony określone obowiązki, to tym samym daje podstawę do prowadzenia wyłącznie na jego podstawie egzekucji administracyjnej owych obowiązków. Byłaby to interpretacja rozszerzająca zasady, że tylko wyjątkowo przepis ustawy może stanowić bezpośrednią podstawę do prowadzenia egzekucji. Taki wyjątek musi wynikać wprost z brzmienia ustawy i nie można go domniemywać. Za taką wykładnią powoływanego przepisu świadczą wydane na jego podstawie przepisy powoływanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej, które wyraźnie przewidują że ustalenie równowartości wspomnianych kosztów następuje w drodze decyzji administracyjnej dowódcy jednostki wojskowej i dopiero ta decyzja może stanowić podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej objętych nią obowiązków. 7 sygn. akt I S.A./Wr 3988/02 Zdaniem Sądu bezzasadne było powoływanie się przez stronę skarżącą na przepisy ustawy o odpowiedzialności majątkowej żołnierzy, które jej zdaniem mogły być podstawą do prowadzenia egzekucji wspomnianych obowiązków. Zważyć bowiem należy, iż zgodnie z jej art. 1 ust.1 ustawa ta określa odpowiedzialność majątkową żołnierzy za szkody wyrządzone przez nich, wskutek niewykonania lub nienależytego wykonania obowiązków służbowych w mieniu Skarbu Państwa znajdującym się w dyspozycji komórek organizacyjnych Ministerstwa Obrony Narodowej oraz jednostek organizacyjnych podporządkowanych albo nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej, zwanych dalej "jednostkami organizacyjnymi". Oznacza to, iż ustawa ma zupełnie inny zakres przedmiotowy, aniżeli ten, który został określony w powoływanym przepisie art. 80 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Ustawa o odpowiedzialności majątkowej żołnierzy reguluje odpowiedzialność odszkodowawczą żołnierzy, związaną niewykonaniem lub nienależytym wykonaniem obowiązków służbowych (swoistą odpowiedzialność kontraktową). Natomiast przepis art. 80 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych reguluje kwestię zwrotu (w przypadkach określonych ustawą) świadczeń uzyskanych przez żołnierza, czyli ma charakter zbliżony do instytucji nienależnego świadczenia. Przepis ten ma charakter szczególny do regulacji zawartej w ustawie odpowiedzialności majątkowej i dlatego też nie jest uzasadnione sięganie do rozwiązań przyjętych w tej ustawie w sytuacji będącej przedmiotem rozstrzygania kwestii zwrotu świadczeń otrzymanych przez żołnierza. Tym samym staje się również bezprzedmiotowe sięganie do zapisów Zarządzenia Nr 51 Ministra Obrony Narodowej w sprawie zasad odpowiedzialności i postępowania w przypadkach szkód powstałych w mieniu wojskowym, którego walor normatywny jest wątpliwy. Oceniając poprawność rozstrzygnięć organów administracyjnych w rozpatrywanej sprawie należy zważyć, iż zgodnie z art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zgodnie z § 2 przytaczanego przepisu, jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów 8 sygn. akt I S.A./Wr 3988/02 określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Wobec spełnienia hipotezy powyższej normy zasadne było wydanie przez Urząd Skarbowy postanowienia z dnia [...]o nie przystąpieniu do egzekucji i zwrocie wierzycielowi tytułu wykonawczego, a następnie utrzymanie w mocy powyższego rozstrzygnięcia przez Izbę Skarbową. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.