I SA/Wr 402/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Łysikowska (sprawozdawca), Sędziowie WSA Marta Semiczek, Marek Olejnik, Protokolant Anna Terlecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2008 r. przy udziale sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. Ośrodek Zamiejscowy w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Przedmiotem skargi S. S. (zwanego dalej dłużnikiem, skarżącym) jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. Ośrodek Zamiejscowy w W. z dnia [...], nr [...], którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych we W. Inspektorat w S. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny. W toku postępowania egzekucyjnego dłużnik, pismem z dnia 26 listopada 2007r., wniósł o jego zawieszenie z uwagi na fakt złożenia odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 sierpnia 2007 r., będącej podstawą wystawienia tytułów wykonawczych i w rezultacie prowadzenia powyższego postępowania. W ocenie wierzyciela, wniesione odwołanie, które zostało skierowane do Sądu Okręgowego Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w S., spełniało przesłanki określone w art. 35a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej p.e.a., w związku z czym organ egzekucyjny, powołując się na wskazany przepis, wstrzymał postępowanie egzekucyjne postanowieniem z dnia 27 listopada 2007 r., do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Wydane postanowienie stało się przedmiotem zażalenia dłużnika. Dyrektor Izby Skarbowej we W. Ośrodek Zamiejscowy w W., wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia z dnia [...], uznał wniesione zażalenie za niedopuszczalne. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że zgodnie z art. 17 § 1 p.e.a., na postanowienia wydane w toku postępowania egzekucyjnego służy zażalenie, jeżeli ustawa lub przepis Kodeksu postępowania administracyjnego tak stanowi. Powołał się również na definicję wstrzymania postępowania egzekucyjnego, wyrażoną w art. 1a pkt 16 p.e.a. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skarżący zarzucił powyższemu postanowieniu naruszenie art. 56 p.e.a. Zwrócił uwagę, że z treści art. 56 § 1 pkt 1 p.e.a. wynika, iż postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w razie wstrzymania wykonania obowiązku spłaty należności pieniężnej, niezależnie, czy decyzja będąca podstawą egzekucji, jest prawomocna, czy nie. Dalej wskazał, że § 4 powołanego artykułu przewiduje możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o zawieszeniu lub o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Stwierdził, że skoro z przepisu art. 35a p.e.a. nie wynika, że na wstrzymanie zastosowanych środków egzekucyjnych zażalenie nie przysługuje, a postępowanie egzekucyjne ulega wówczas zawieszeniu, to w tej sytuacji zażalenie przysługiwało. Dodatkowo, w piśmie z dnia 8 maja 2008 r. podniósł, że zgodnie z art. 56 § 1 pkt 1 p.e.a., jedną z przesłanek zawieszenia postępowania jest żądanie wierzyciela wstrzymania egzekucji, tak jak to ma miejsce w jego sprawie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej we W. Ośrodek Zamiejscowy w W. wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy wstrzymanie postępowania egzekucyjnego jest instytucją odrębną od zawieszenia postępowania w świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i czy służy na postanowienie w tym przedmiocie zażalenie. Art. 35a p.e.a. stanowi, że jeżeli ze względu na rodzaj egzekwowanej należności dopuszczalne jest kwestionowanie istnienia lub wysokości tej należności w drodze powództwa, a zobowiązany wniesie takie powództwo do sądu, wierzyciel po otrzymaniu powództwa zawiadamia o tym organ egzekucyjny, żądając wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Wstrzymanie postępowania egzekucyjnego zostało zdefiniowane w art. 1a pkt 16 p.e.a. - rozumie się przez to wstrzymanie wykonania zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych, oraz niepodejmowanie nowych środków egzekucyjnych. Skoro ustawodawca podjął się wyjaśnienia pojęcia tej instytucji, nieuzasadniona jest próba doszukiwania się związku z zawieszeniem postępowania egzekucyjnego lub też uznania jej jako przyczynę prowadzącą do jego zawieszenia na podstawie art. 56 § 1 pkt 1 p.e.a., na który powołuje się skarżący. Stosownie do brzmienia tego przepisu, postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej. Już samo porównanie treści art. 1a pkt 16 p.e.a. i art. 56 § 1 pkt 1 wskazuje, że wstrzymanie postępowania egzekucyjnego nie jest jednoznaczne z wstrzymaniem wykonania obowiązków, które stanowi przesłankę zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Wstrzymania postępowania egzekucyjnego na żądanie wierzyciela na podstawie art. 35a p.e.a. nie należy też utożsamiać z przesłanką wynikającą z art. 56 § 1 pkt 4 p.e.a., który jednoznacznie stanowi, że na żądanie wierzyciela postępowanie ulega zawieszeniu, a nie wstrzymaniu. Tezę odrębności dwóch omawianych instytucji, to jest wstrzymania i zawieszenia postępowania egzekucyjnego, potwierdza również wykładnia systemowa wewnętrzna. Regulacja dotycząca wstrzymania została zawarta w rozdziale 3 Działu I ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zatytułowanym "Zasady prowadzenia egzekucji" i przewiduje jego zastosowanie obligatoryjne w art. 35a i fakultatywne w art. 35 - w sytuacji, gdy zobowiązany wniesie zarzut w sprawie postępowania egzekucyjnego - do czasu jego rozpatrzenia. Zawieszeniu i umorzeniu postępowania poświęcony jest oddzielny rozdział 4. Powołana ustawa natomiast nie zawiera regulacji, która nakazywałaby odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 4 w przypadku wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Powyższe uwagi prowadzą do konstatacji, że w przypadku postanowienia wydanego w oparciu o art. 35a p.e.a., a taką podstawę prawną powołał organ egzekucyjny w postanowieniu z dnia 27 listopada 2007 r., nie jest możliwe wniesienie zażalenia na podstawie art. 56 § 4 p.e.a. Podkreślić w tym miejscu należy, że nie każde postanowienie wydane w toku postępowania egzekucyjnego jest zaskarżalne. Art. 17 § 1 p.e.a. wskazuje, że o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia; na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika zatem, że na postanowienia wydane w toku postępowania egzekucyjnego zażalenie służy tylko i wyłącznie w sytuacjach wyraźnie przewidzianych przepisami powołanych ustaw. Tymczasem w przypadku wstrzymania procedury egzekucyjnej ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia tego środka zaskarżenia. Prawidłowo zatem organ II instancji zajął stanowisko, że wniesione przez skarżącego zażalenie jest w rozpoznawanej sprawie niedopuszczalne. Wyjaśnienia wymaga też terminologia zastosowana w przepisie art. 35a p.e.a. w świetle okoliczności niniejszej sprawy. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, wstrzymanie postępowania egzekucyjnego następuje w wyniku wniesienia powództwa przez zobowiązanego. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych natomiast wydał postanowienie na podstawie powyższej regulacji w konsekwencji wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o jego odpowiedzialności jako byłego prezesa zarządu spółki z o.o. z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, która była podstawą wydania tytułów wykonawczych i wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 83 ust. 1 i 2, ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), Zakład Ubezpieczeń Społecznych w sprawach indywidualnych wydaje decyzje, od których przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.). Przepis art. 4779 § 1 i 2 k.p.c. stanowi, że odwołanie od decyzji organów rentowych wnosi się do organu, który wydał decyzję, a ten niezwłocznie przekazuje je wraz z aktami sprawy do sądu. Z regulacji tych wynika, że postępowanie cywilne w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych wszczynane jest wniesieniem odwołania; wytoczenie powództwa w tych sprawach jest niedopuszczalne (podkreśl. Sądu; zob. J. Bodio, T. Demendecki, A. Jakubecki, O. Marcewicz, P. Telenga, "Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz", Oficyna 2008r.). Powyższe przepisy i uwagi prowadzą wobec tego do wniosku, że zastosowane pojęcie powództwa w omawianym art. 35a p.e.a. ma znaczenie szersze niż w procedurze cywilnej. Należy je rozumieć zgodnie z treścią tego przepisu, czyli jako czynność mającą na celu kwestionowanie istnienia lub wysokości egzekwowanej należności. Niewątpliwie taki cel ma również odwołanie od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Inne rozumienie tego artykułu prowadziłoby do pozbawienia możliwości wstrzymania wykonywania środków egzekucyjnych w stosunku do dłużników, którzy kwestionują istnienie lub wysokość zobowiązań względem organu rentowego, bo jak podkreślono wyżej, dochodzenie w tym zakresie swoich praw w innej formie niż odwołanie, czyli w drodze powództwa, jest niemożliwe. Powyższe stanowisko ma też prawne uzasadnienie w art. 2 § 3 p.e.a., do którego nawiązuje przepis art. 35a p.e.a. Zgodnie z tym artykułem, poddanie obowiązku egzekucji administracyjnej nie przesądza o wyłączeniu sporu co do jego istnienia lub wysokości przed sądem powszechnym, jeżeli z charakteru obowiązku wynika, że do rozpoznania takiego sporu właściwy jest ten sąd. Nie uszło uwadze Sądu, że postanowienie z dnia 27 listopada 2007 r., wydane na podstawie art. 35a p.e.a. stwierdza zawieszenie postępowania egzekucyjnego, co sugerowałoby o stosowaniu przepisów rozdziału 4. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednak w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, które wypełniają przesłanki obligatoryjnego wstrzymania przedmiotowego postępowania, uznać należy zastosowanie słowa "zawiesić" jedynie jako oczywistą omyłkę. Natomiast w kwestii pouczenia skarżącego przez organ I instancji o prawie wniesienia zażalenia, które następnie uznano za niedopuszczalne, należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 27 kwietnia 2001 r. (sygn. akt I SA/Gd 170/00). Sąd mianowicie stwierdził, że samo pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia nie tworzy takiego uprawnienia; zatem skoro brak jest normy prawa pozytywnego, która dopuszczałaby zaskarżenie postanowienia, to stanowisko organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia jest prawidłowe. Mając zatem na uwadze powyższe, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w sposób warunkujący jego uchylenie. Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.