I SA/Wr 433/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie: sędzia WSA Zbigniew Łoboda (sprawozdawca), sędzia WSA Katarzyna Radom, Protokolant: starszy sekretarz sądowy Anna Terlecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 października 2017 r. sprawy ze skargi A w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do części nieruchomości zamieszkałej przez mieszkańców za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...].01.2017 r. (nr [...]) Zarząd Związku Międzygminnego S. z siedzibą w S. określił A w O. wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do części nieruchomości zamieszkałej przez mieszkańców za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. w wysokości 175 zł, gdy chodzi o gospodarowanie odpadami segregowanymi oraz w wysokości 252 zł, gdy chodzi o gospodarowanie odpadami zmieszanymi. W uzasadnieniu decyzji Zarząd Związku Międzygminnego przytoczył, że w dniu 2.07.2015 r. A w O. złożyła deklarację DO-1 o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wraz z wykazem lokali mieszkalnych dla nieruchomości ul. [...] w O. W formularzach określono okres obowiązywania deklaracji, to jest od dnia 1 lipca 2015 r. Ponieważ bezowocna okazała się korespondencja pomiędzy organem a A w zakresie korekty deklaracji i określenia daty początkowej jej obowiązywania na dzień 1.07.2013 r., postanowieniem z dnia [...].09.2015 r. (doręczonym w dniu 22.09.2015 r.) zostało wszczęte z urzędu postępowanie w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do nieruchomości przy ul. [...] w O. Według organu, w okresie od dnia 1.07.2013 r. do dnia 31.01.2015 r. w przypadku budynków wielolokalowych, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążały w pierwszej kolejności osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną. Właściciel (w rozumieniu cywilnoprawnym), użytkownik wieczysty lub władający nieruchomością na podstawie innego tytułu, pozostawał zobowiązanym do złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty, o której mowa w rozdziale 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o otrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., 1399 z późn. zm., dalej "u.c.p.g."), a w konsekwencji pozostawał stroną postępowania wymiarowego oraz zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym tylko wówczas, gdy występował sam – autonomicznie. Tak więc nie tylko w stanie prawnym ukształtowanym ustawą z dnia 28.11.2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 87, dalej – "ustawa zmieniająca"), ale również w stanie prawnym obowiązującym bezpośrednio przed wymieniona zmianą, poszczególni właściciele lokali w budynkach wielolokalowych nie byli i nie są uprawnieni do składania indywidualnych deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Organ zrekapitulował, że wobec nieprawidłowo ustalonej przez stronę daty powstania obowiązku pierwszego złożenia deklaracji DO-1 o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dotyczącej części nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, zasadne było naliczenie A w O., opłaty za gromadzenie odpadów komunalnych za każdy miesiąc w okresie od dnia 1.07.2013 r. do dnia 30.06.2015 r. Opłatę ustalono na podstawie informacji o ilości osób zamieszkałych wymienioną nieruchomość oraz o sposobie gromadzenia odpadów komunalnych, zawartych w raporcie dla lokali mieszkalnych, wygenerowanym z Systemu Monitorowania Odpadów Komunalnych na podstawie deklaracji składanych indywidulanie do Związku Międzygminnego S. Jako podstawę decyzji organ powołał między innymi przepisy art. 6o, 6q i 6m u.c.p.g., a także § 2 Uchwały Zgromadzenia Związku Międzygminnego S. nr X/41/2013 z dnia 11 marca 2013 roku w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz stawki za pojemnik o określonej wielkości na terenie Związku Międzygminnego S. (Dz. Urz. Woj. D. z 2013 r., poz. 2066) zmienionej Uchwałą nr 11/12/2015 z dnia 2 czerwca 2015 r. (Dz. Urz. Woj. D. z 2015 r., poz. 2631) i § 1 Uchwały Zgromadzenia Związku Międzygminnego S. nr X/42/2013 z dnia 11 marca 2013 r. w sprawie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właścicieli nieruchomości na terenie Związku Międzygminnego S. (Dz. Urz. Woj. D. z 2013 r., poz. 2067). W złożonym odwołaniu A podniosła, że organ mylnie zinterpretował przepis art. 2 ust. 3 u.c.p.g., albowiem wspólnoty mieszkaniowe obciążone zostały obowiązkami właścicieli nieruchomości wspólnej oraz właścicieli lokali dopiero po nowelizacji wymienionego przepisu, to jest od dnia 1.02.2015 r. Przy tym obowiązek złożenia deklaracji przez wspólnoty mieszkaniowe w obrębie gminy O. powstał od dnia 1.07.2015 r., gdyż organ poinformował wspólnoty o terminie obowiązywania znowelizowanego prawa, nie od dnia obowiązywania ustawy, lecz od dnia 1.07.2015 r. Podnoszone przez organ rzekome obowiązki A wynikające z art. 6h i 6m w związku z art. 6c u.c.p.g. były przeto całkowicie bezpodstawne. Decyzją z dnia [...].02.2017 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Związku Międzygminnego S. Organ odwoławczy podniósł, że przepis art. 2 ust. 3 u.c.p.g. zarówno przed dniem 1.02.2015 r. jak i od tego dnia (wejście w życie ustawy zmieniającej) oznaczał w rzeczywistości, że w przypadku wyodrębnienia lokali w budynkach wielolokalowych, to wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni właściciele odrębnych lokali, czy też współwłaściciele części wspólnych, składają deklaracje zgodnie z art. 6m ustawy oraz są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zmiana art. 2 ust. 3 u.c.p.g., jaka została wprowadzona od dnia 1.02.2015 r., była, jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji, jedynie zmianą doprecyzowującą, a nie zmianą normatywną. Organ odwołał się również do orzecznictwa sądowego, które - w jego ocenie - popiera ten kierunek wykładni przepisów u.p.c.g. Z uwagi na powyższe prawidłowe było stanowisko Zarządu Związku Międzygminnego S., że A w O. była do dnia 31.01.2015 r. oraz od dnia 1.02.2015 r. podmiotem odpowiedzialnym za złożenie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustalono, że w przedmiotowym budynku wyodrębniono 18 lokali, a właściciele lokali podjęli uchwałę o wyborze kilkuosobowego zarządu. Organ za prawidłowe uznał ustalenie dotyczące określenia wysokości opłaty, obejmującej jedynie lokale mieszkalne (w niniejszej sprawie), albowiem decyzja nie odnosiła sie do lokali użytkowych 41/3, 41/17 i 41/18, a także lokalu mieszkalnego 41/15, który w miarodajnym okresie był niezamieszkały. Kolegium zaznaczyło także, że złożenie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak również uiszczenie tej opłaty przez podmiot inny niż zobowiązany, nie zwalnia A z ciążących na niej obowiązków. Tego rodzaju sytuacja nie powoduje wygaśnięcia zobowiązania. Tym samym, nawet ewentualne złożenie indywidualnych deklaracji przez członków wspólnoty mieszkaniowej - właścicieli lokali mieszkalnych przy ul. [...], jak i uiszczenie przez nich opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może zastąpić wykonania tych obowiązków przez A. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca postawiła zarzut naruszenia art. 2 ust. 3 u.c.p.g. poprzez uznanie A za stronę w sprawie administracyjnej, podczas gdy na nie ciążył na niej obowiązek uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do nieruchomości co do których nie była osobą sprawującą zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu ustawy o własności lokali. Ponadto żądanie zapłaty opłaty od A było niezasadne dlatego, że na rachunku bankowym organu znajdowały się wpłaty dokonane przez właścicieli poszczególnych lokali, zgodnie ze złożonymi przez deklaracjami. W uzasadnieniu skargi strona odwołała się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.11.2013 r., sygn. akt K 17/12, podnosząc że w orzeczeniu tym Trybunał, nawiązując do art. 2 ust. 3 u.c.p.g. wskazał grono osób sprawujących zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali nie zaliczył tu wspólnot mieszkaniowych. Skoro więc skarżąca nie mogła, w rozumieniu przepisów obowiązującego prawa, wykonywać obowiązków właścicieli lokali we wspólnotach mieszkaniowych, gdyż nie spełniała kryterium osoby sprawującej zarząd według przepisu art. 2 ust. 3 u.c.p.g. przed nowelizacją, to należy uznać, że nie była ona stroną w przedmiotowym postepowaniu administracyjnym i zaskarżona decyzja została wydana w odniesieniu do niewłaściwego podmiotu. Dopiero w wyniku nowelizacji z dnia 28.11.2014 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kwestie sporne dotyczą wykładni i zastosowania prawa w odniesieniu do strony podmiotowej zobowiązania i nie odnoszą się do ustaleń faktycznych decydujących o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarżąca kwestionuje decyzję organu dlatego, że w jej ocenie decyzja nie powinna być adresowana do A w O., która w świetle brzmienia art. 2 ust. 3 u.p.c.g., obowiązującego do dnia 31.01.2015 r., nie była podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji. Przeciwnego zdania był organ wydający zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu, w zarysowanym sporze rację należało przyznać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Organ zasadnie przyjął, że skarżąca sprawująca zarząd nieruchomością wspólną, o której mowa w art. 2 ust. 3 u.c.p.g. była podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i zapłaty tej opłaty zgodnie z przepisami tej ustawy. Stosownie do obowiązującego od dnia 1.02.2012 r. przepisu art. 6h u.c.p.g., właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c (a więc nieruchomości, w stosunku do których gminy organizują odbieranie odpadów od ich właścicieli - z mocy ustawy (ust. 1) i na podstawie uchwały (ust. 2)), są zobowiązani do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie zaś z art. 6m u.c.p.g., właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego organu gminy, deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych oraz składania nowych deklaracji w razie zaistnienia zmian danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Określona w deklaracji opłata jest uiszczana w trybie i na zasadach określonych w uchwale rady gminy, o której mowa w art. 6I u.p.c.g. Z powyższego wynika, że na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek złożenia do właściwego organu deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Definicja "właściciela nieruchomości" (w obrębie ustawy) zawarta została w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Stosownie do treści tego przepisu, ilekroć w ustawie mowa jest o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Powyższa definicja ma charakter zakresowy. Zostały w niej wymienione kategorie podmiotów, które mogą zostać uznane za właścicieli nieruchomości w znaczeniu omawianej ustawy. Widać z tego, że wskazany przez ustawodawcę krąg podmiotów mogących być adresatami obowiązków związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi jest szeroki. Jak należy przyjąć, było to podyktowane potrzebą zapewnienia prawidłowej i powszechnej realizacji celów i funkcji ustawy. Dlatego też należy podzielić stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że interpretacji poszczególnych przepisów u.c.p.g. nie można dokonywać bez uwzględniania celu i funkcji ustawy, jak też bez uwzględniania wykładni systemowej zarówno wewnętrznej jak i zewnętrznej. Podkreślenia wymaga także, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach definicja "właściciela nieruchomości" i "nieruchomości" jest odmienna od tej stosowanej w prawie cywilnym i odbiega od ścisłego znaczenia tego pojęcia na gruncie cywilistycznym. W wyroku WSA w Olsztynie z dnia 19.12.2013 r. (sygn. akt I SA/Ol 760/13) zwrócono uwagę, że dla prawidłowego odczytywania treści art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. istotne jest pojęcie nieruchomości. Zgodnie z art. 46 § 1 K.c. nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z przepisu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. wynika zatem wprost, z uwzględnieniem pojęcia nieruchomości, że za właściciela ustawa uznaje każdy podmiot, który włada nieruchomością tj. wyodrębnionym gruntem i związanym z nim trwale budynkiem - na podstawie prawa własności, współwłasności, wieczystego użytkowania, zarządu i użytkowania (tzw. trwały zarząd i użytkowanie to władztwo nad nieruchomościami Skarbu Państwa lub gminy uregulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami), a także ewentualnie na podstawie stosunku obligacyjnego. Z kolei z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. wynika, iż w razie zabudowania nieruchomości budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiona została odrębna własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.), lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. Z powołanych unormowań wynika, że w konkretnej sprawie – co do zasady –kilka podmiotów jednocześnie może spełniać warunki do uznania ich za właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Nie oznacza to jednak, że wszystkie wymienione podmioty mogą jednocześnie mieć taki status względem obowiązku związanego z konkretną nieruchomością. Z przepisów ustawy nie wynika też solidarna odpowiedzialność tych podmiotów w powyższej sytuacji. Z tego względu celem ustalenia, który podmiot w konkretnym przypadku powinien zostać uznany za właściciela obowiązanego do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy odwołać się również do innych aktów prawnych, w tym do przepisów Kodeksu cywilnego oraz ustawy o własności lokali, a w odniesieniu do możliwości uznania spółdzielni mieszkaniowej za taki podmiot, również do ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1222 z późn. zm.). Jak wskazano w literaturze, tam gdzie jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości łączy się z członkostwem w określonej korporacji typu spółdzielnia mieszkaniowa, wspólnota mieszkaniowa (powyżej 7 członków) lub TBS, podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji będzie zawsze podmiot posiadający nieruchomość w zarządzie (por. K. Sobieralski, Podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, NZS 2013/3, s. 59). Tak więc właściciel nieruchomości był zobowiązany do złożenia deklaracji tylko wówczas, gdy występował autonomicznie, sam. Natomiast w przypadku, gdy jego tytuł prawny do nieruchomości wiązał się z obligatoryjnym (bądź fakultatywnym) członkostwem we wspólnocie mieszkaniowej, podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji będzie podmiot zarządzający nieruchomością wspólną. W ustawie o własności lokali, do której odsyła art. 2 ust. 3 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1.02.2015 r.), kwestia zarządu nieruchomością wspólną uregulowana została w rozdziale 4. W odniesieniu do tak zwanych małych wspólnot mieszkaniowych, odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy K.c. i K.p.c. o współwłasności, pod warunkiem jednakże, że właściciele lokali nie skorzystali z możliwości przewidzianej w art. 18 ust. 1 tej ustawy, czyli nie powierzyli zarządu osobie fizycznej lub prawnej. Duże wspólnoty, zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali, są obowiązane podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. W niniejszej sprawie, jak wynika z ustalonych okoliczności, zarząd został wybrany w trybie art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali. Unormowanie art. 2 ust. 3 u.c.p.g. (w brzmieniu sprzed nowelizacji), wprowadzający zasadę jednego podmiotu wykonującego obowiązki związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi, powstającymi na nieruchomościach zamieszkałych przez mieszkańców wskazuje na to, że także w tym przypadku celem ustawodawcy było uniknięcie sytuacji, w której wiele osób będzie odpowiedzialnych za wykonanie obowiązków związanych z nieruchomością wspólną, co mogłoby powodować stan niepewności, gdy idzie o zakres obowiązków poszczególnych podmiotów. Jeżeli wspólnota mocą podjętej uchwały powołała zarząd (jej organ, co wykluczało obciążenie właścicieli poszczególnych lokali obowiązkami z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi), to ona powinna być w świetle art. 2 ust. 3 u.c.p.g. traktowana jako właściciel nieruchomości. Sprawowała ona bowiem zarząd w rozumieniu o własności lokali (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30.03.2017 r., sygn. akt I SA/Gl 187/16). W świetle powyższego, analogiczne wobec tego stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego uznać należało za prawidłowe. Należy odnotować, że takie samo podejście zostało zaprezentowane w literaturze, a mianowicie, że również w stanie prawnym sprzed nowelizacji (przed dniem 1.02.2015 r.) obowiązek złożenia deklaracji obciążał wspólnotę jako całość. W tym aspekcie zwraca się mianowicie uwagę, że wspólnota mieszkaniowa działa poprzez zarząd, którego nie sposób było uznać za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Zarząd jest niewątpliwie zobowiązany do zapewnienia wykonania obowiązku "właścicieli nieruchomości", ale nie był zobowiązany do wypełniania tego obowiązku we własnym imieniu (A.K. Modrzejewski, Zmiana koncepcji właściciela nieruchomości w kontekście nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z 28.11.2014 r., Samorząd Terytorialny nr 9/2015). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażone w orzecznictwie stanowisko, że zmiana brzmienia art. 2 ust. 3 u.c.p.g., o której mowa, miała charakter doprecyzowujący a nie normatywny (z uwzględnieniem uzasadnienia projektu nowelizacji u.c.p.g. – przykładowo wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29.03.2017 r., sygn. akt I SA/Ol 905/16 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30.03.2017 r., sygn. akt I SA/Gl 187/16 - dostępne w CBOSA). Co do kwestii obciążenia A w O. w sytuacji, gdy odpowiednie opłaty były wnoszone przez właścicieli poszczególnych lokali, to stwierdzić trzeba, że okoliczność ta nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem określała ona (decyzja) zobowiązanie powstałe z mocy prawa, którego zaistnienie jest niezależne od działań osób niepodlegających obowiązkowi w tym zakresie. Reasumując, ponieważ jak to wynikało z okoliczności sprawy, A przy ul. [...] w O. nie złożyła deklaracji za okres od dnia 1 lipca 2013 r., to organ zasadnie wszczął wobec A postępowanie i wydał decyzję określającą wysokość opłaty. Jak to na początku zauważono, w skardze nie podniesiono zarzutów przeciwko prawidłowości wysokości określonej opłaty, a i Sąd oceniając ten aspekt sprawy nie stwierdził ważących uchybień w działaniu organu. Z powyższych względów skarga podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi.