I SA/Wr 4396/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Artur Mudrecki Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Asesor sądowy Marta Wojciechowska Protokolant Anna Frydryk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2004 r. sprawy ze skargi C. W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie niezałatwienia w terminie sprawy o wyłączenie spod egzekucji postanawia: odrzucić skargę Pismem z 22 kwietnia 2002 r., potraktowanym ostatecznie w administracyjnym toku instancji jako żądaniem wyłączenia spod egzekucji wierzytelności w kwocie 329,77 zł z tytułu nadpłaty podatku dochodowego od osób fizycznych za 2001 r., C. W. wszczęła postępowanie administracyjne przed Pierwszym Urzędem Skarbowym w O. W toku tego postępowania strona złożyła zażalenie z 14 listopada 2002 r., w którym zarzuciła brak załatwienia sprawy w terminie. Dyrektor Izby Skarbowej w O. postanowieniem z [...], nr [...] wydanym na podstawie art. 123 i art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. 2000 Nr 98 poz. 1071 z późniejszymi zmianami) - dalej "Kpa" uznał zażalenie za uzasadnione i zarządził wyjaśnienie przyczyn oraz ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Jednocześnie organ odwoławczy odstąpił od wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, ponieważ Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w O. w dniu 18 listopada 2002 r. wydał rozstrzygnięcie w sprawie, które zresztą odrębnie zostało zaskarżone. W motywach postanowienia Dyrektor Izby Skarbowej wskazał między innymi, że terminy załatwienia spraw w postępowaniu egzekucyjnym określone są przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DZ.U. Nr 110 poz. 968 z 2002 r. ze zmianami), a z mocy art. 18 tej ustawy także przepisami Kpa. Powołano, że zgodnie z art. 35 Kpa organ administracji publicznej obowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (por. art. 36 Kpa). Dyrektor Izby Skarbowej przyjął w rozpatrywanej sprawie, że organ I instancji nie wydała rozstrzygnięcia w ustawowym terminie i nie powiadomił strony w myśl art. 36 Kpa. W wydanym postanowieniu organ odwoławczy zawarł pouczenie, że orzeczenie to jest ostatecznie w administracyjnym toku instancji i przysługuje na nie prawo wniesienia skargi w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego. C. W. kierując się tym pouczeniem pismem z 16 grudnia 2002 r. (data wpływu 18 grudnia 2002 r.) wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powołane wyżej postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z [...]. W skardze wnosiła "o uchylenie postanowienia, zwrot z kwoty zajętej w postępowaniu egzekucyjnym i umorzenie sprawy w całości." W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w O. wniósł o jej oddalenie, a w toku rozprawy przed Sądem zmienił stanowisko procesowe i domagał się odrzucenia skargi, z powołaniem się na wykładnię art. 37 Kpa, w myśl której na postanowienie organu administracji publicznej wyższego stopnia wydane w tym trybie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 37 § 1 Kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W myśl § 2 tego artykułu organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Z kolei w myśl art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. 2002 Nr 153 poz. 1270) - dalej "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl § 2 tego artykułu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w punktach 1-3- akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; (...) 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w punkcie 1-4 Zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z [...] wydano w wyniku wniesienia przez skarżącą zażalenia w trybie art. 37 § 1 Kpa na bezczynność organu I instancji. Wniesienie zażalenia zgodnie z art. 37 § 1 Kpa jest warunkiem formalnym dopuszczalności skargi na bezczynność organu na podstawie cytowanego art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowisko organu wyższego stopnie wyrażone w trybie art. 37 § 1 Kpa ma charakter incydentalny i nie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Z tego też względu nie może przybrać formy decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 Kpa. Uzasadniony jest pogląd wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone na podstawie art. 37 § 1 Kpa powinno mieć formę postanowienia. Przy tym brak jest w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu o dopuszczalności zaskarżenia takiego postanowienia. Oznacza to w konsekwencji, że stronie nie przysługuje prawo podważania takiego postanowienia w trybie procesowym. Dlatego pouczenie zawarte w postanowieniu Dyrektora Izby Skarbowej z [...] o możliwości zaskarżenia tego orzeczenia skargą do NSA było wadliwe. Jest to oczywiste, jeśli się zważy, że niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia strona może wnieść skargę na bezczynność gdyż spełniła warunek formalny określony w art. 37 § 1 Kpa, i w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu może ewentualnie podważać stanowisko organu zajęte w trybie art. 37 § 1 Kpa (por. orzeczenia NSA z 12 luty 2002 r., sygn. akt IISA/Gd 3920/01 opubl. LEX Nr 76109, z 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt IVSA 1866/00 opubl. ONSA 2002/4/144 i z 21 września 2001 r., sygn. akt ISAB 131/00 opubl. LEX Nr 55763, przy odosobnionym poglądzie wyrażonym w postanowieniu NSA z 7 października 1983, sygn. akt SA/Lu 172/83 opubl. OSPiKA 1985 poz. 125, przy czym to ostatnie orzeczenie dotyczy tylko formy rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 37 § 1 Kpa). W niniejszej sprawie skarżąca mogła, po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 § 1 Kpa, niezależnie od stanowiska zajętego przez organ administracji publicznej wyższego stopnia, wystąpić ze skargą na bezczynność organu. W konsekwencji w rozpatrywanej sprawie zakres kognicji sądu administracyjnego ograniczył się wyłącznie do zbadania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia z [...]. Z powołanych wyżej przyczyn i z mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała odrzuceniu.