I SA/Wr 463/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Jadwiga Danuta Mróz Sędziowie: Sędzia NSA – Lidia Błystak Asesor WSA – Dagmara Dominik (sprawozdawca) Protokolant: Aleksandra Madej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2006 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 2000 r.: uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. Nr [...]. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. Nr [...]utrzymująca w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. Nr [...]odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 2000r. Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca pismem z dnia [...]. wystąpiła z wnioskiem o uchylenie, zmianę oraz stwierdzenie nieważności decyzji powołując się na przepis art. 154 § 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wskazała, że decyzje Prezydenta Miasta W. w sprawie ustalenia podatku od nieruchomości za 2000, 2001, 2002 i 2003 r. zostały wydane z wadami prawnymi, co wskazuje, że z mocy prawa muszą zostać usunięte z obrotu prawnego. Jednocześnie podniosła, że organ pierwszej instancji nie dokonał skutecznego doręczenia ww. decyzji dla strony H. K., czego dowodem jest brak potwierdzenia odbioru decyzji przez skarżącą. Strona wskazała, że chybionym jest argument organu pierwszej instancji dotyczący spornych decyzji, że organ doręczał decyzje tylko do jednej strony ujawnionej w decyzji, a mianowicie M.K., ponieważ myślał, że tym samym również decyzja została doręczona drugiemu jej odbiorcy tj. H. K.. Strona skarżąca wskazała, że niezależnie od tego, że M. K. i H. K. nie są w związku małżeńskim od 1996 r., co dowodzi, że w postępowaniu występują jako dwie niezależne od siebie osoby fizyczne to organ pierwszej instancji winien skierować zaskarżone decyzje w latach 2000 – 2003 do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Strona wskazała także na niedopuszczalność wszczętego na podstawie wadliwych decyzji prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Następnie strona skarżąca pismem z dnia [...]r. uzupełniła przedmiotowy wniosek składając w nim wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka M. K. na okoliczność skutecznego odebrania decyzji i terminu ich odebrania, jak też potwierdzenia podpisów na potwierdzeniach odbioru. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 2000 r. W uzasadnieniu podniosło, że rozstrzygając przedmiotową sprawę oparto się na przepisach Ordynacji podatkowej, a nie przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, i to w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2003 r., na podstawie art. 24 § 1 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. Nr 169, poz. 1387), bowiem wniosek dotyczy decyzji, która stała się ostateczna [...]. Powołano się na przepis art. 249 § 1 O.p. przewidujący roczny termin do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności od dnia doręczenia decyzji jako przesłankę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie poinformowano stronę skarżącą, że w sytuacji gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i nie doręczono jej decyzji, która stała się decyzją ostateczną to przysługuje jej prawo żądania wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 240 § 1 pkt 4 O.p. Pamiętać jednak przy tym należy o ograniczeniu terminem skuteczności żądania złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania, które wynika z art. 241 § 2 pkt 1 O.p. W odwołaniu złożonym przez stronę skarżącą w piśmie z dnia [...]. podniesiono ponownie okoliczność braku doręczenia decyzji, co prowadzi na podstawie art. 144, art. 145 § 1, art. 211 O.p. do tego, że nie ma jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych do egzekwowania obowiązków wynikających z decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego. Strona skarżąca chciała wyeliminować z obrotu prawnego sporną decyzję, bowiem są toczone przeciwko niej czynności egzekucyjne, w tym nadanie klauzuli wykonalności w Sądzie Rejonowym w W.w dniu [...]r. sygn. akt [...]. Ponadto podniosła, że decyzja została przez Urząd Miejski Wydział Finansowy w W., a nie Prezydenta Miasta W., co stanowi, że decyzja jest niezgodna z art. 13 oraz art. 210 § 1 O.p. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji. Jednakże w uzasadnieniu wskazano, że podstawa odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji był przepis art. 247 § 1 O.p. oraz art. 248 § 2 i 3 O.p., a nie przepis art. 249 § 1 O.p. wskazano bowiem, że decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] Nr [...] nie ma w stosunku do podatniczki waloru decyzji ostatecznej i nie funkcjonuje w obrocie prawnym, bo nie została jej doręczona. Nie wywołuje zatem żadnych skutków prawnych, a zatem niedopuszczalne jest żądanie stwierdzenia nieważności decyzji (żądanie wyeliminowania jej z obrotu prawnego z mocą wsteczną). Uznano zatem bezprzedmiotowość postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...]powtarzając zarzut wskazany w odwołaniu co do niewłaściwości Urzędu Miejskiego w W. w przedmiocie wydania decyzji w przedmiocie podatku od nieruchomości. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wskazano, że skoro decyzja nie wywołuje skutków wobec strony skarżącej to w tej sytuacji nie miało dla rozstrzygnięcia znaczenie, czy decyzję tę wydał Prezydent Miasta W., czy Urząd Miejski w W.. Kolegium stwierdziło, że organem, który wydał decyzję był Prezydent Miasta W., pomimo, że rzeczywiście w nagłówku decyzji wskazany jest Urząd Miejski w W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie z powodów w niej zawartych. Na wstępie należy zauważyć, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej obejmującą m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej "p.s.a."), które oceniane są z punktu widzenia ich legalności, a więc zgodności z prawem, zarówno materialnym jak i formalnym. Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że narusza ona, jak i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. prawo procesowe w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwym jest, że zasady ogólne postępowania podatkowego są to podstawowe reguły postępowania uznane za takie przez ustawodawcę. Przypisanie zatem określonej normie postępowania znaczenia zasady ogólnej wywołuje szereg konsekwencji prawnych. Z jednej bowiem strony są to zasady, które mają obowiązywać we wszystkich stadiach postępowania podatkowego i stanowić wiążącą wytyczną dla wszystkich przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137 poz. 926 ze zm. zwanej dalej "O.p."). Jednocześnie stanowią normy, które mają być realizowane przez istniejące instytucje uregulowane w Ordynacji podatkowej i stanowią bardzo istotne źródło dla wskazań interpretacyjnych w stosunku do tychże instytucji (por. B. Adamiak i inni "Ordynacja podatkowa. Komentarz" Unimex s. 479). Jedną z najważniejszych zasad wyrażonych w art. 120 O.p. jest zasada praworządności wskazująca, że organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa. Powyższa zasada stanowi powtórzenie zasady praworządności przyjętej w art. 7 Konstytucji RP. Zasada ta oznacza wymóg oparcia każdej czynności wykonywanej przez organ prowadzący postępowanie podatkowe na konkretnym przepisie prawa (por. B. Brzeziński i inni "Ordynacja podatkowa 2004" Legalis). Inną istotną zasadą postępowania podatkowego jest zasada zaufania do organów podatkowych wyrażona w art. 121 O.p. Należy podzielić stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w wyroku z dnia 8 grudnia 1992 r. (sygn. akt S.A./Lu 694/92, opubl Wspólnota 1993/44/18), jak też w wyroku z dnia 26 marca 2002 r. (sygn. akt III S.A. 3390/00 opubl. OPP 2002/4/39), że zasada ta nie jest postulatem, lecz obowiązującą normą prawną. Z zasady tej wynika m.in. obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości. Analizowana zasada wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 1994 r. sygn. akt S.A./Wr 1587/93; wyrok NSA z dnia 26 listopada 1999 r. sygn. akt I S.A./Łd 1592/97). Zasada zaufania powinna się ponadto przejawiać nie tylko w bezstronności rozstrzygnięć i dbałości o wyjaśnienie – wszelkich – głównie prawnych –aspektów sprawy, lecz także w działaniu na korzyść podatnika, przeciwko naruszaniu jego interesów. Także zasada prawdy obiektywnej (art. 122 O.p.) nakazuje organom podatkowym podejmowanie w toku postępowania podatkowego wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Jednocześnie organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (zasada szybkości postępowania – art. 125 § 1 O.p.) zapewniając stronom czynny udział w postępowaniu (art. 123 § 1 O.p.). Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy wypada wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w swym postępowaniu nie uczyniło zadość wyżej wymienionym przepisom. Bezspornym w przedmiotowej sprawie jest fakt, że stronie skarżącej będącej współwłaścicielem nieruchomości położonej w W. przy ul. W. [...] Prezydent Miasta W. nie doręczył decyzji z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2000 r. która wbrew temu co twierdzi strona skarżąca została wydana przez Prezydenta Miasta W., który upoważnił do wydania takiej decyzji w swoim imieniu Naczelnika Wydziału Finansowego. Decyzję taką otrzymał jedynie drugi współwłaściciel M. K.. Z akt sprawy wynika też, że wniosek strony skarżącej mógł budzić wątpliwość, bowiem wynika z niego bezradność strony co do zaistniałej sytuacji i chęć jej uregulowania, przejawiająca się chociażby w powołaniu różnych podstaw prawnych wzruszenia decyzji ostatecznej (nie tylko powołano podstawę prawną stwierdzenia nieważności decyzji, lecz także jej uchylenia, zmiany czy wznowienia postępowania) zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazując na Ordynację podatkową jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, nie zbadało wniosku strony skarżącej autorytatywnie przyjmując, że jest to wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji i odmawiając wszczęcia stwierdzenia nieważności decyzji pomimo, że nie miało wątpliwości co do faktu braku doręczenia decyzji stronie. Takie działanie budzi sprzeciw, bowiem nie tylko nie doprowadziło do załatwienia sprawy możliwie najprostszym środkiem, lecz także pozostawało w sprzeczności z innymi powołanymi wyżej zasadami ogólnymi postępowania podatkowego, a zwłaszcza z zasadą zaufania do organów podatkowych. Niewątpliwym jest bowiem, że brak doręczenia decyzji stronie jest kwalifikowane jako podstawa do wznowienia postępowania wyrażona w art. 240 § 1 pkt 4 O.p. Taka też sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, co zresztą stwierdził sam organ podatkowy. Zamiast zatem informować stronę w decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności o prawie żądania wznowienia postępowania podatkowego, należało potraktować wniosek strony jako żądanie o wznowienie tegoż postępowania. Efektem takiego działania organu było nie tylko niezałatwienie sprawy możliwie najprostszym środkiem, lecz także rozpatrzenie wniosku strony jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej pozbawiło w rzeczywistości stronę prawa do skutecznego wniesienia żądania o wznowienie postępowania. Zgodnie bowiem z art. 241 § 2 pkt 4 O.p. wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 240 § 1 pkt 4 O.p. następuje tylko na żądanie strony wniesione w terminie miesiąca od dnia powzięcia wiadomości o wydaniu decyzji. Trudno zatem zakładać, że złożony przez stronę stosującą się do zaleceń organu podatkowego, w wyżej wskazanym przedmiocie wniosek spełni przesłankę z powołanego artykułu. Skoro powzięcie wiadomości przez stronę o wydanie decyzji /jakkolwiek przesłanki formalne takiego wniosku badane są przez właściwy organ w momencie jego złożenia/, już zostało wyrażone we wniosku z dnia [...]r. Samorządowy Organ Odwoławczy w W. jest zobowiązany zatem do ponownego rozpatrzenia wniosku strony z uwzględnieniem poczynionych rozważań Sądu. Z tych też względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Brak w skardze wniosku strony w przedmiocie zasądzenia kosztów postępowania sądowego skutkował brakiem orzeczenia w tym zakresie. Charakter skarżonych decyzji wykluczył konieczność orzekania o wstrzymaniu ich wykonania.