I SA/Wr 562/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz, sędzia WSA Marta Semiczek, Protokolant starszy specjalista Katarzyna Motyl, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej wymiar łącznego zobowiązania pieniężnego za rok 2010 oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: SKO) - po rozpoznaniu odwołania K. B. (dalej: Skarżąca) od wydanej przez SKO, działającego jako organ pierwszej instancji, decyzji z [...] r., nr [...] odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydanej z upoważnienia Wójta Gminy S. decyzji Zastępcy Skarbnika Gminy z [...] r., nr [...] ustalającej wymiar łącznego zobowiązania pieniężnego za rok 2010 - uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i – orzekając co do istoty sprawy – odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Burmistrza S. z [...] r., nr [...]. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca w piśmie złożonym w dniu 17 lipca 2018 r. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji ustalających wymiar łącznego zobowiązania pieniężnego za lata 2004 – 2016, z powodu wydania ich z rażącym naruszeniem prawa. W motywach wniosku Skarżąca wskazała, że z uwagi na dokonaną bez jej wiedzy na wniosek Urzędu Gminy S. i obowiązującą od 2004 r. zmianę klasyfikacji części gruntów z rolnego "R" na budowlany "B", o której to zmianie dowiedziała się w 2016 r., płaciła bezpodstawnie podatek od nieruchomości a nie podatek rolny. Podkreślając, że sporny grunt w dniu zakupu ([...] r.) był sklasyfikowany jako rolny i nie zachodziły na nim żadne zmiany, Skarżąca podniosła, że po złożeniu przez nią wniosku z 16 maja 2016 r. o dokonanie zmiany, grunt ten na podstawie zawiadomienia z 6 października 2016 r. został ponownie sklasyfikowany jako rolny. Dodała, że pozostając w zaufaniu do urzędu, nie odwołała się o decyzji wymiarowych. SKO ww. decyzją z [...] r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ustalającej wymiar łącznego zobowiązania pieniężnego za 2010 r. wskazując, że upłynął określony w art. 249 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.; dalej: O.p.) 5-letni termin do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Decyzja wymiarowa została bowiem doręczona Skarżącej w dniu 19 lutego 2010 r., a zatem termin do wniesienia rzeczonego żądania upływał z dniem 20 lutego 2015 r. Tymczasem, wniosek został złożony w dniu 17 lipca 2018 r. W odwołaniu od ww. decyzji organu pierwszej instancji Skarżąca zakwestionowała przyjętą w decyzji datę doręczenia decyzji wymiarowej. W ocenie Skarżącej, za datę doręczenia tej decyzji należałoby przyjąć dzień 6 października 2016 r., gdyż dopiero w tej dacie mogła zapoznać się z jej treścią i w takim wypadku nie upłynąłby jeszcze 5-letni termin określony w art. 249 § 1 O.p. Zdaniem Skarżącej, jeżeli decyzja wymiarowa była wadliwa, to jej doręczenie nie było skuteczne i w takiej sytuacji pod uwagę winien być brany moment wykrycia błędu, a nie jej doręczenia. Ponadto, z uwagi na to, że decyzja zawierała błędne ustalenia faktyczne nie mogła zrozumieć treści rozstrzygnięcia, a tym samym wnieść odwołania. Podniosła, że wydanie decyzji na podstawie ustaleń faktycznych, które wprowadziły Skarżącą w błąd, powinno prowadzić do podjęcia przez organ z urzędu czynności w trybie wznowienia postępowania bądź w trybie stwierdzenia nieważności. Ponadto, zdaniem Skarżącej, zasada trwałości decyzji ostatecznych nie dotyczy decyzji bezprawnych. Po rozpoznaniu sprawy, SKO uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i – orzekając co do istoty sprawy – odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Burmistrza S. z [...] r., nr [...]. W uzasadnieniu SKO stwierdziło, mając na uwadze datę złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i datę doręczenia decyzji, której wniosek dotyczy, że wystąpiła, określona w art. 249 § 1 pkt 1 O.p. przeszkoda, uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji ostatecznej. Rzeczoną przeszkodą jest wniesienie żądania stwierdzenia nieważności po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji ostatecznej. SKO wyjaśniło, że wskazany termin jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że jego upływ powoduje wygaśnięcie prawa do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i nie podlega on przywróceniu. W konsekwencji, uchybienie temu terminowi spowodowało brak możliwości rozpoznania wniosku pod kątem wskazanych przez Skarżącą wadliwości decyzji ostatecznej i wobec tego, SKO było zobligowane odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, biorąc za podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 249 § 1 pkt 1 O.p. Następnie SKO wyjaśniło, że powodem uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) O.p., było wadliwe określenie w niej organu podatkowego, który wydał decyzję wymiarową. Decyzję tę wydał bowiem Burmistrz S., nie zaś – jak błędnie określono - Wójt Gminy S.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Skarżąca wniosła o uchylenie obu zaskarżonych decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarzuciła naruszenie: 1) art. 122 i art. 121 O.p., poprzez nieustalenie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, w szczególności dotyczących świadomego i wadliwego działania organów w sprawie, których skutkiem było prawidłowe zapoznanie się przez Skarżącą z decyzjami w 2016 r. i dopiero od tej daty winien być liczony termin 5-letni; 2) art. 249 § 1 O.p., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że żądane zostało wniesione po upływie 5 lat od doręczenia decyzji. W uzasadnieniu skargi Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga nie miała usprawiedliwionych podstaw. Kontroli Sądu poddana została kwestia zasadności odmowy wszczęcia na wniosek Skarżącej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, a więc w sprawie dotyczącej jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania podatkowego. Oceniając tę kwestę podkreślenia wymaga, że wszczęcie postępowania w rzeczonym trybie nadzwyczajnym uzależnione jest od spełnienia ustawowych wymogów. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej należy bowiem postrzegać jako odstępstwo od zasady trwałości decyzji, określonej w art. 128 O.p. W myśl tego przepisu decyzje, od których nie służy odwołanie w postępowaniu podatkowym, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności lub wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Ordynacji podatkowej oraz w ustawach podatkowych. Podkreślić należy, że zasada trwałości decyzji ostatecznej ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego zasada ta uchodzi za jedno z generalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Z uwagi więc na szczególny charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej niedopuszczalne jest stosowanie rozszerzającej wykładni przepisów określających zastosowanie tego nadzwyczajnego środka (por. m.in. wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1051/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie może być wszczynane w sposób dowolny, a wyłącznie w sytuacjach, w których ustawodawca na to pozwolił. Innymi słowy, rzeczone postępowanie nadzwyczajne wszczyna się celem zbadania, czy decyzja ostateczna jest dotknięta kwalifikowana wadą/wadami wymienionym w art. 247 § 1 O.p, jeżeli zostały spełnione przewidziane dla tego trybu wymogi określone w przepisach O.p. Jednym z tych wymogów jest złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności w odpowiednim terminie. W kontrolowanej sprawie, zaskarżoną decyzją uznano, że zaistniała przeszkoda, która uniemożliwiła wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ustalającej łączne zobowiązanie pieniężne. Jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie wskazano art. 249 § 1 pkt 1 O.p., zgodnie z którym, organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli w szczególności żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji. Wskazany termin wiąże również w zakresie wszczęcia postępowania z urzędu (art. 249 § 2 O.p.). Zaakcentowania wymaga, jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, że termin, o którym mowa w powołanym przepisie, jest terminem prawa materialnego, gdyż jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia do zgłoszenia żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jest to termin nieprzywracalny. Odnosząc powyższe do okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy wskazać należy, że ostateczna decyzja Burmistrza S. z [...] r., [...], ustalająca łączne zobowiązanie pieniężne za 2010 rok, jak wynika ze znajdującego się w aktach dowodu doręczenia, została doręczona Skarżącej osobiście w dniu 19 lutego. Choć na dowodzie doręczenia w dacie doręczenia nie został wskazany rok, a jedynie dzień i miesiąc, to fakt doręczenia tej decyzji w roku 2010 potwierdziła sama Skarżąca w odwołaniu. Wskazała tam, że doręczenie decyzji wymierzającej łącznej zobowiązanie pieniężne nastąpiło w roku, którego dotyczyła decyzja. Fakt doręczenia decyzji w dniu 19 lutego 2010 r. nie może więc budzić wątpliwości. W świetle zatem brzmienia art. 249 § 1 pkt 1 O.p., Skarżąca składając wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji w dniu 17 lipca 2018 r., uchybiła 5-letniemu terminowi przewidzianemu dla złożenia takiego wniosku, który oblicza się według zasad określonych w art. 12 § 4 O.p. Wskazany termin upływał bowiem z dniem 19 lutego 2015 r. Jakkolwiek SKO w zaskarżonej decyzji reformatoryjnej nie wskazało daty, w której upłynął owy termin, brak ten - z uwagi na zestawienie wynikających z akt sprawy dat doręczenia decyzji ostatecznej i złożenia wniosku, świadczące niewątpliwe o uchybieniu omawianego terminu - nie ma istotnego znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. Zatem uznać należało, że na skutek niespełnienia przez Skarżącą warunku z art. 249 § 1 pkt 1 O.p., SKO zobligowane było, jak prawidłowo uczyniło w kontrolowanej sprawie, do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji ostatecznej. Wobec przywołanego uregulowania prawnego, wyznaczającego czasową granicę dla złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, nie znajdują uzasadnienia podniesione w skardze zarzuty i zaprezentowana dla ich rozwinięcia argumentacja odnosząca się do przyjęcia innej daty doręczenia ww. decyzji (6 października 2016 r.). W ocenie Sądu, nie podważyły one prawidłowości przyjęcia przez SKO daty doręczenia decyzji w dniu 19 lutego 2010 r. Przedstawione w skardze stanowisko koncentrowało się bowiem na kwestiach, które mogłyby być ocenione podczas merytorycznego rozpoznania wniosku. Taka ocena, z uwagi na uchybienie przez Skarżącą terminowi zawitemu, nie mogła być jednak w sprawie dokonana, gdyż wystąpienie przyczyny skutkującej odmową wszczęcia postępowania w omawianym trybie oznacza także brak podstaw do przeprowadzania przez organ jakichkolwiek dowodów w sprawie. Jak wskazano w wyroku NSA z 4 lipca 2001 r., sygn. akt V SA 2093/00 (LEX nr 51308), odmowa rozpatrzenia żądania na podstawie art. 249 Ordynacji podatkowej jest orzeczeniem formalnym, bowiem po upływie pięciu lat od doręczenia decyzji wniesienie wniosku o stwierdzenie jej nieważności jest bezskuteczne, a organ nie może wszcząć już postępowania. Oznacza to, że jakiekolwiek zarzuty związane z wadliwością decyzji ostatecznej nie mogły zostać merytorycznie rozpatrzone. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że żaden ze sformułowanych w skardze zarzutów, nie pozwala na podważenie stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji zostało złożone po upływie terminu określonego w art. 249 § 1 pkt 1 O.p. Zaskarżona decyzja nie narusza także w sposób mający wpływ na wynik sprawy, przepisów prawa procesowego i materialnego w zakresie niewynikającym z treści skargi. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę w całości.