I SA/Wr 565/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Horobiowski,, asesor WSA Łukasz Cieślak., , po rozpoznaniu w Wydziale I - na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2026 r. sprawy ze skargi: V. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 9 czerwca 2025 r. nr SKO.CP/41/19/25 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, w sprawie naliczenia opłat za odpady komunalne: I. uchyla w całości zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem Burmistrza Miasta Lubania z 12 marca 2025 r. nr ZO.6232.5.4.2025; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz Strony skarżącej kwotę: 117,00 zł (sto siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. V. D. (dalej jako Strona, Skarżąca) zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze (dalej jako: SKO, Organ odwoławczy) z 9 czerwca 2025 r. nr SKO.CP/41/19/25 utrzymujące mocy postanowienie Burmistrza Miasta Lubania (dalej jako: Burmistrz, Organ I instancji) z 12 marca 2025 r. nr ZO.6232.5.4.2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, w sprawie naliczenia opłat za odpady komunalne na nieruchomości przy ul. [...] w L. Z akt wynika poniższa sekwencja zdarzeń. W dniu 23 grudnia 2024 r. do Organu I instancji Strona złożyła deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wraz z umową najmu lokalu mieszkalnego z 5 października 2024 r. obejmującą mieszkanie położone na I piętrze w budynku znajdującym się w L. przy ul. [...], składającego się z salonu z aneksem kuchennym, łazienki, o łącznej powierzchni ok. [...] m2. Burmistrz postanowieniem z 12 marca 2025 r. nr ZO.5232.5.4.2025 na podstawie art. 165a § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 111) – w skrócie jako o.p., w związku z art. 6q ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 399) – w skrócie jako u.c.p.g. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie naliczenia opłat za odpady komunalne na nieruchomości przy ul. [...] w L. Zdaniem Organu bez względu na to, ilu właścicieli ma dana nieruchomość, powinna być złożona tylko jedna deklaracja o wysokości ww. opłaty. Burmistrz argumentował, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., ilekroć mowa jest o właścicielach nieruchomości, rozumie się przez to współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomość w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Odwołanie do innych osób władających nieruchomością dotyczy władania całą nieruchomością (gruntową wraz z budynkiem na niej), a nie częścią nieruchomości – wynajętym mieszkaniem w budynku, które to mieszkanie nie jest wyodrębnione prawnie. Umowa najmu niewyodrębnionego lokalu mieszkalnego nie czyni najemcy podmiotem władającym nieruchomością w rozumieniu u.c.p.g. W wyniku wniesionego zażalenia, w którym wytknięto, że Burmistrz powołał się na wyrok, który dotyczył odbioru odpadów z budynku komunalnego, wielolokalowego, SKO swoim rozstrzygnięciem utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza. Organ odwoławczy podniósł, że zasadnicze znaczenie ma ustalenie podmiotu, któremu w postępowaniu w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przysługuje przymiot strony. Regulacje u.c.p.g. wskazują jednoznacznie, że stroną w sprawie określenia wysokości tej opłaty jest właściciel nieruchomości, definiowany zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., za którego uważa się również współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomość w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. E. P. będąca właścicielem budynku, położonego w L. przy ul. [...], jest podmiotem, na którym ciążą wszystkie obowiązki związane z deklarowaniem i regulowaniem opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dla porządku można jedynie dodać (na co zwrócił uwagę Organ I instancji), że umowa najmu niewyodrębnionego prawnie lokalu mieszkalnego, przewidziana jako sposób udostępnienia lokali należących do E. P. nie czyni z najemców "właścicieli nieruchomości" w rozumieniu przepisów. W takim przypadku, najemca włada lokalem, który nie jest przecież nieruchomością. Sama umowa najmu nie skutkuje bowiem prawnym wyodrębnieniem lokalu. Dopiero prawne wyodrębnienie lokalu stanowiłoby podstawę do rozważań, na kim spoczywałby obowiązek podatkowy: czy na E. P., czy na najemcy lokalu, jako władającym nieruchomością lokalową. Rozważania te są jednak w spornej sprawie bezprzedmiotowe, gdyż w wielolokalowym budynku mieszkalnym, położonym na nieruchomości gruntowej objętej decyzją, lokale nie zostały prawnie wyodrębnione. W takim stanie faktycznym, najemca niewyodrębnionego prawnie lokalu mieszkalnego nie jest "podmiotem władającym nieruchomością", a więc nie jest też "właścicielem nieruchomości" w rozumieniu przepisów ustawy. Najemca włada jakąś częścią nieruchomości, co nie czyni z niego właściciela w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 4 u.c.p.g. Bezzasadne są zatem, zdaniem SKO, zarzuty zażalenia wywodzące obowiązek podatkowy najemców z najmu mieszkań stanowiących własność E. P. Prawnie niewyodrębniony lokal mieszkalny nie jest samodzielną nieruchomością i najemca takiego lokalu nie jest właścicielem w rozumieniu przepisów ustawy o czystości i porządku w gminach. W sprawie nie ma również zastosowania art. 2 ust. 2a u.c.p.g., albowiem w przypadku niewyodrębnienia lokali, w ocenie SKO, obowiązki w zakresie złożenia deklaracji o odpadach nie obciążają innych podmiotów, nawet jeśli na podstawie umowy najmu wynajmują część budynku. Wskazać przy tym należy, iż zgodnie z art. 2 ust. 3 u.c.p.g., jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. Ponieważ w nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] nie zostały wyodrębnione lokale, przepis ten nie ma w sprawie zastosowania. Nie zgadzając się z postanowieniem SKO, Strona zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, podnosząc w skardze zarzuty o naruszeniu: – art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że najemca niewyodrębnionego prawnie lokalu mieszkalnego nie jest podmiotem "władającym nieruchomością", więc nie jest też "właścicielem nieruchomości", w rozumieniu przepisów ustawy, a tym samym nie jest uprawniony do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, – art 2 ust. 2a u.c.p.g. poprzez uznanie, że nie ma on zastosowania w sprawie, ponieważ w nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] zostały wyodrębnione lokale, a więc obowiązki w zakresie złożenia deklaracji dotyczą podmiotów wynajmujących na podstawie umowy najmu niewyodrębnionych prawnie części nieruchomości, – art. 6m ust. 1 u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że Strona nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpada komunalnymi, a co za tym idzie nie może skutecznie występować z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wysokości takiej opłaty. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Organu I instancji lub zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uznanie Strony jako uprawnionej do złożenia deklaracji w sprawie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarżąca złożyła również wniosek o zasądzenie na Jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, szeroko opierając się na orzecznictwie, wywodzono, że bezspornym jest fakt, iż Strona zamieszkuje w lokalu mieszkalnym oznaczonym numerem [...], stanowiącym niewyodrębnioną prawnie (niebędącą odrębnym przedmiotem własności) część nieruchomości budynkowej w L. przy ul [...] - na podstawie umowy najmu mieszkania i w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. jest właścicielem nieruchomości. Strona niewątpliwie włada częścią wyżej opisanej nieruchomości i jako właściciel w ustawowym sensie, ma prawo do partycypacji w gminnym systemie gospodarowania odpadami komunalnymi. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało w całości stanowisko wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy podniósł, że E. P., będąca właścicielem budynku położonego w L. przy ul. [...] w L., jest podmiotem, na którym ciążą wszystkie obowiązki związane z deklarowaniem i regulowaniem opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wynajmowane przez E. P. lokale mieszkalne w tej nieruchomości nie są prawnie wyodrębnione. Umowa najmu niewyodrębnionego prawnie lokalu mieszkalnego, przewidziana jako sposób udostępnienia lokali należących do E. P. nie czyni z najemców "właścicieli nieruchomości" w rozumieniu przepisów u.c.p.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024, poz. 1267 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) – w skrócie jako p.p.s.a., ogranicza podstawy prawne uwzględnienia skargi do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., które to ograniczenie nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. W przypadku braku podstaw od uwzględnienia skargi Sąd taką skargę, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., obowiązany jest oddalić. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Wspomniane przepisy przewidują taką możliwość, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze wspomniany już wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd uznaje, iż przedmiotem weryfikacji sądowoadministracyjnej jest legalność wydanego wobec Strony postanowienia, odmawiającego merytorycznego rozpatrzenia potencjalnego wniosku Skarżącej. Innymi słowy Sąd zweryfikuje zasadność zastosowania art. 165a § 1 o.p., który to przepis uniemożliwiałby organowi przeprowadzenie postępowania w zakresie objętym żądaniem Skarżącej. Zgodnie bowiem z treścią wspomnianego przepisu: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 165 § 9 stosuje się odpowiednio." Istotą normy prawnej objętej przez cytowany przepis jest istnienie przeszkody uniemożliwiającej merytoryczne załatwienie (rozpatrzenie) sprawy, a więc - w sytuacji Skarżącej - załatwienie merytorycznie Jej wniosku. Przepis art. 165a § 1 o.p. wylicza enumeratywnie dwie przesłanki – przeszkody uniemożliwiające merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy: 1) składający wniosek/żądanie podmiot nie jest stroną postępowania, 2) z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Niewątpliwie przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do postępowań wszczynanych na wniosek, a więc warunkiem "sine qua non", by móc odmówić wszczęcia postępowania w oparciu o art. 165a o.p., jest zaistnienie wniosku/żądania złożonego organowi. Postanowienie z art. 165a o.p. dotyczy bowiem sytuacji, w których ma miejsce "żądanie, o którym mowa w art. 165", tj. żądanie wszczęcia postępowania podatkowego. Zgodnie z art. 6q o.p. art. 165 i art. 165 o.p. owo żądanie odnosić należy również do żądania wszczęcia postępowania związanego ze stosowaniem przepisów u.c.p.g. Przechodząc zaś do wynikającego z akt administracyjnych oraz z ustalonego przez organy administracyjne w postanowieniach obu instancji stanu faktycznego, Sąd stwierdza, że żadne podanie/żądanie, o wszczęcie postępowania nie zostało przez Stronę skierowane do Burmistrza. Za takie żądanie nie można uznać deklaracji o wysokości opłaty, albowiem obowiązek jej złożenia obciąża określone podmioty zgodnie z art. 6m ust. 1 u.c.p.g. Deklaracja zaś zawiera dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6m ust. 1a u.c.p.g.), a i wysokość samego zobowiązania (art. 6m ust. 1d u.c.p.g.). Zobowiązanie z takiej deklaracji obowiązuje zaś za kolejne miesiące do czasu korekty deklaracji lub zmiany stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z zastrzeżeniem art. 6o u.c.p.g. (art. 6m ust. 1d u.c.p.g.). Mając powyższe na uwadze, w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do orzekania o odmowie wszczęcia postępowania. Ponadto postanowienie z art. 165a o.p. to nie miejsce na podważanie czy to danych ujawnionych w deklaracji, czy też obowiązku złożenia deklaracji przez Skarżącą – nie jest to bowiem akt rozstrzygający o istocie sprawy, wymiarze zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Orzekając w zakresie odmowy wszczęcia postępowania, organ nie jest władny do rozstrzygania o zasadności formułowanych względem niego żądań, ale i negowania tego, co zawiera złożona przez Skarżącą deklaracja. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania podatkowego, kończąca się aktem formalnym, a nie merytorycznym (rozstrzygającym sprawę, co do istoty), nie pozwala na wysnuwanie merytorycznych wniosków. Innymi słowy, na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie może dokonywać materialno-prawnej oceny żądania – w niniejszej sprawie oceny kto jest właścicielem nieruchomości, zobowiązanym do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowaniem odpadami komunalnymi. Konkludując, Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie Organu I instancji, nie odpowiadają prawu, albowiem nie złożono jakiegokolwiek wniosku/podania (w rozumieniu art. 165 o.p.), którego mogłoby one dotyczyć - brak było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 165a § 1 o.p. Tym samym uznać należy, że doszło do naruszenia art. 165a § 1 o.p. przez bezpodstawne zastosowanie tego przepisu, co powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego postanowień wydanych na jego podstawie przez organy obu instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), w związku z art. 135 p.p.s.a. Wskazane w skardze zarzuty stanowiące polemikę, co do obowiązków/uprawnień Strony na gruncie przepisów u.c.p.g., jakkolwiek podniesione przez Skarżącą w odpowiedzi na stanowisko organów zawarte w postanowieniach, nie mogły zostać poddane merytorycznej kontroli przez tut. Sąd, albowiem są nieadekwatne do prawnej funkcji podjętych przez Burmistrza i SKO rozstrzygnięć formalnych - postanowień o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 165a o.p. oraz stanowiłyby wyjście przez Sąd poza granice sprawy, czego Sądowi z uwagi na art. 134 § 1 p.p.s.a. czynić nie wolno. Orzekając o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd zasądził zwrot od SKO na rzecz Strony skarżącej kwoty 117,00 zł, na którą składają się: uiszczony wpis od skargi i opłata od pełnomocnictwa. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika Strony – adwokata, na podstawie art. 206 p.p.s.a., albowiem wkład pracy pełnomocnika ograniczył się do jednego pisma, w którego treści pełnomocnik zgłosił udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym i podtrzymał zarzuty skargi sporządzonej i podpisanej przez Skarżącą.