I SA/Wr 575/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Zbigniew Łoboda, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Maria Tkacz-Rutkowska, Protokolant: specjalista Edyta Luniak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. na rzecz skarżącej kwotę 237 (słownie: dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. (dalej: organ odwoławczy, organ drugiej instancji) decyzją z dnia [...] r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej: strona, skarżąca) od decyzji Burmistrza Miasta K. (dalej: organ pierwszej instancji) z dnia [...] r., nr [...], określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] - za okres od stycznia 2015 r. za każdy miesiąc - w kwocie 77, 25 zł, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Organ pierwszej instancji pismem z dnia 27 sierpnia 2015 r. wezwał skarżącą do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] z uwagi na prowadzenie na przedmiotowej nieruchomości działalności gospodarczej. Skarżąca nie złożyła deklaracji o którą wzywał organ podatkowy. Wobec powyższego postanowieniem z dnia 30 października 2015 r. organ pierwszej instancji wszczął postępowanie podatkowe w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w trakcie którego ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości od dnia 10 marca 2014 r. T.D. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "A". Pomimo stosownych wezwań kierowanych do skarżącej organ podatkowy nie uzyskał jednak informacji ani dokumentów potwierdzających wydanie nieruchomości we władanie osobom trzecim. Decyzją z dnia [...] r. organ pierwszej instancji działając m.in. na podstawie art. 6o ust. 1 i art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.), określił skarżącej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W odwołaniu od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie, skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 6m w związku z art. 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego błędne zastosowanie tj. wydanie decyzji na właściciela nieruchomości oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz niewłaściwą ocenę materiału dowodowego. Wyjaśniła skarżąca, że T. D. nie jest pierwszym mieszkańcem nieruchomości albowiem jest nim M.H., która deklarację złożyła za siebie oraz członków swojej rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazało, że zgodnie z treścią 6h i 6m ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach właściciel nieruchomości obowiązany jest do ponoszenia na rzecz gminy, na której terenie położone są ich nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz złożenia do właściwego organu deklaracji o wysokości tej opłaty. Następnie wyjaśnił organ odwoławczy, że przez właściciela nieruchomości przepisy wskazanej ustawy rozumieją także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Z uwagi zaś na fakt, iż pojęcie władania nieruchomością oznacza również posiadanie nieruchomości, to za osoby władające nieruchomością należy uznawać również posiadacza samoistnego nieruchomości, jak i posiadacza zależnego (użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą). Zaznaczył organ odwoławczy, że w toku postępowania organ pierwszej instancji wzywał skarżącą do udokumentowania faktu oddania nieruchomości innej osobie do użytkowania, jednak strona ani w toku postępowania przed pierwszą instancją ani też składając odwołanie od decyzji nie wykazała okoliczności posiadania umowy z T.D., która by świadczyła o tym, że oddała nieruchomość w posiadanie. Z tych też względów zasadnie uznał organ pierwszy, że obowiązek zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ciąży na właścicielu nieruchomości. Dodał organ, że bez znaczenia pozostaje również wskazywany przez stronę fakt, iż opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi wnosi zamieszkująca w tej nieruchomości M. H.. Ponosi ona bowiem opłaty jedynie za odpady komunalne powstałe w zamieszkałej część nieruchomości. Odpady komunalne powstają zaś również w niezamieszkałej części nieruchomości, tj. części w której prowadzona jest działalność gospodarcza. Okoliczności tej skarżąca nie kwestionuje, podobnie jak ustalonej przez organ pierwszej instancji stawki za te odpady. Biorąc pod uwagę powyższe podsumował organ odwoławczy, że skarżąca jako właściciel przedmiotowej nieruchomości niezamieszkałej jest podmiotem władającym nieruchomością. Skoro zatem nie złożyła ona deklaracji, a jest właścicielem w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach to uzasadnionym było wydanie decyzji określającej wysokość miesięcznej opłaty w wysokości 77, 25 zł miesięcznie za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] r. skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 6m ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że w niniejszej sytuacji właściciel nieruchomości zobowiązany był złożyć deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, natomiast złożenie stosownej deklaracji obciąża T. D. jako osobę posiadającą przedmiotową część nieruchomości w użytkowaniu, a także jako osobę władającą tą częścią nieruchomości. 2. art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez nieuwzględnienie, iż w sprawie wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, burmistrz miasta, winien określić w drodze decyzji wydanej na T.D. jako podmiotu, który nie złożył stosownej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. 3. art. 122 w związku z art. 187 § 3 Ordynacji podatkowej przez ich niezastosowanie i pomimo posiadanej na etapie postępowania przygotowawczego przez organ wiedzy na temat faktu, iż użytkownikiem wskazywanej nieruchomości jest T. D. jako przedsiębiorca, uznanie że w drodze decyzji ustali wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. 4. dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego przez przyjęcie, że skarżąca nie wykazała, iż posiada jakąkolwiek umowę z T. D., która świadczyłaby o tym, że oddała mu nieruchomość w posiadanie i przez to przyjęcie, że to na skarżącej jako właścicielu ciąży obowiązek zapłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi gdy z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż posiadaczem części nieruchomości jest T.D.. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie decyzji organu drugiej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oznacza konieczność jej uchylenia. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia wydanego w kontrolowanej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm., dalej również jako: "u.c.p.g."). Stosownie do art. 6o ust. 1 tej ustawy w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spoczywa przy tym na właścicielu nieruchomości (por. art. 6h u.c.p.g.). Wobec właściciela nieruchomości jest zatem wydawana decyzja, o której mowa art. 6o ust. 1 u.c.p.g. (por. także art. 6o ust. 4 u.c.p.g.). Na gruncie przywołanych powyżej regulacji prawa materialnego nie powinno budzić wątpliwości, że w ramach postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pierwszorzędne znaczenie ma jednoznaczne ustalenie podmiotu, który winien być stroną tego postępowania, to jest właściciela nieruchomości, a który to podmiot zgodnie z art. 6h u.c.p.g. obowiązany jest do ponoszenia przedmiotowej opłaty. W ramach kontrolowanej sprawy organ podatkowy drugiej instancji obowiązku tego nie wykonał w sposób respektujący przepisy postępowania podatkowego. Pojęcie "właściciela nieruchomości" zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt. 4 u.c.p.g., zgodnie z którym ilekroć w ustawie tej jest mowa o "właścicielach nieruchomości" – rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. W tym miejscu zauważyć trzeba, że powołane przepisy ustawy poddane były ocenie Trybunału Konstytucyjnego (TK) w zakresie ich zgodności z zasadami poprawnej legislacji. TK w wyroku z 28 listopada 2013 r. sygn. akt K 17/12 stwierdził, że art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z zasadą poprawnej legislacji. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że podmiotami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty oraz do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są właściciele nieruchomości zamieszkanych, jak i niezamieszkanych, na których powstają odpady komunalne, jeżeli gmina skorzysta z kompetencji przewidzianej w art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Pojęcie właściciel należy zaś interpretować w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości (pkt 1.3.). W pkt 1.5. TK stwierdził, że art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z zasadą poprawnej legislacji. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że podmiotami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty oraz do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są w pierwszej kolejności właściciele nieruchomości, przez których rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomość w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (zob. też wyrok TK z 5 listopada 1997 r., sygn. K 22/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 41). Wskazał TK, że w ustawie o utrzymaniu czystości prawodawca przyjął szerszą definicję właściciela niż wynika to z art. 140 i n. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: kodeks cywilny). Zarazem jednak prawodawca odwołał się do zastanych pojęć prawa administracyjnego i cywilnego w szczególności takich jak: współwłasność (art. 195 i n. kodeksu cywilnego), prawo użytkowania (art. 252 i n. kodeksu cywilnego), użytkowanie wieczyste (art. 232 i n. kodeksu cywilnego), posiadanie samoistne, jak i zależne (art. 336 kodeksu cywilnego). Pojęcie władania nieruchomością oznacza posiadanie nieruchomości. Dlatego też osobą władającą nieruchomością jest zarówno posiadacz samoistny nieruchomości, jak i posiadacz zależny (użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą). Do kategorii osób władających nieruchomością należy zaliczyć również dzierżyciela, ponieważ osoba ta faktycznie włada rzeczą "za kogo innego" (art. 338 k.c.). Organ podatkowy rozstrzygający kontrolowaną sprawę w drugiej instancji arbitralnie uznał, że właścicielem nieruchomości której dotyczy orzeczona opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest skarżąca. Ustalenia te podjął organ odwoławczy jedynie na podstawie zgromadzonych przez organ pierwszej instancji dowodów samodzielnie nie podejmując jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia związku pomiędzy przedmiotową nieruchomością a prowadzącym działalność gospodarczą na tej nieruchomości T. D. Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, że skarżąca w odwołaniu od decyzji burmistrza podnosiła, że osobą obowiązaną do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest prowadzący na części tej nieruchomość działalność gospodarczą pod nazwą "A" T. D. . Okoliczność ta została również uprawdopodobniona przez T. D., który w piśmie z dnia 26 listopada 2016 r. poinformował organ pierwszej instancji, że powierzchnia lokalu handlowego zajmowanego w celu prowadzenia działalności gospodarczej wynosi 54 m². Tym samym, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podjęcie dalszych czynności wyjaśniających było niezbędne, aby w sposób właściwy i nie budzący żadnych wątpliwości ustalić adresata podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Nie dokonując żadnych ustaleń w ramach kontrolowanej sprawy, koniecznych dla prawidłowego określenia podmiotu zobowiązanego do ponoszenia będącej jej przedmiotem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, organ administracji dopuścił się istotnego naruszenia art. 122, art. 187 § 1 oraz art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 613) w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. Biorąc zatem pod uwagę powyższe wywody, uzasadniona jest konstatacja, że organ odwoławczy w zakresie prowadzonego postępowania nie ustalił w sposób prawidłowy okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, w konsekwencji czego sprawa nie została prawidłowo rozpoznana w jej całokształcie. Ponadto, dokonana przez organ drugiej instancji ocena zamiast dotyczyć ponownego rozpoznania sprawy, sprowadzała się w istocie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji w granicach dokonanej przez ten organ oceny, przez co naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania podatkowego wyrażona w art. 127 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z tym przepisem, każda sprawa podatkowa winna podlegać dwukrotnemu, merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej, co oznacza, że zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ podatkowy zobligowany będzie uwzględnić wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną i zawarte w niej wskazania co do dalszego postępowania, w tym przede wszystkim zobowiązany będzie przeprowadzić wyczerpujące postępowanie wyjaśniające celem ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia art. 2 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 6o ust. 1 i art. 6h u.c.p.g. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I. sentencji wyroku. O kosztach sądowych postanowiono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie II sentencji wyroku